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我国慈善基金的资金管理问题研究 [复制链接]

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蜗牛工作室 发表于 2012-4-16 11:43:58 |显示全部楼层

第一章

引言...........................................................................................................................................1

1.1

问题提出

.....................................................................................................................................

1

1.2 研究意义

.....................................................................................................................................

1

1.3 研究方法和框架结构

.................................................................................................................

2

第二章

文献综述与理论回顾...............................................................................................................5

2.1

国内文献综述

.............................................................................................................................

5

2.2 国外文献综述

.............................................................................................................................

7

2.3 相关理论回顾

.............................................................................................................................

8

第三章

我国慈善基金资金管理的现状及存在问题分析..................................................................14

3.1

我国慈善基金的资金来源及存在的问题分析........................................................................

14

3.2

我国慈善基金的资金使用及存在的问题及分析....................................................................

19

3.3

影响我国慈善基金资金有效管理的因素分析........................................................................

21

第四章 海外慈善基金的资金管理的成功经验

.................................................................................25

4.1

充分发挥企业家资金管理才能

...............................................................................................

25

4.2 重视个人的捐赠

.......................................................................................................................

26

4.3 实现慈善基金的保值和增值

...................................................................................................

27

4.4 高度独立性的资金运作

...........................................................................................................

28

第五章 慈善基金资金管理的目标、内容以及方法

.........................................................................30

5.1

慈善基金资金管理的目标

.......................................................................................................

30

5.2 资金管理的内容

.......................................................................................................................

31

5.3 慈善基金资金管理的原则和方法

...........................................................................................

32

第六章 我国慈善基金资金管理的对策

.............................................................................................36

6.1

拓宽慈善基金资金来源,完善多层次化的筹资体系............................................................

36

6.2

加强慈善基金的资金管理,提高慈善基金资金的使用效率................................................

38

6.3

在资金存托管制基础上加强资金的投资增值........................................................................

39

6.4 完善内部的均衡治理结构

.......................................................................................................

41I

我国慈善基金的资金管理问题研究

中文摘要

与海外发达国家和地区相比,我国的慈善基金的发展水平相对低下,制约我国慈

善基金发展的一个重要因素就是慈善基金的资金管理问题,因此,本文通过回顾国内

外关于慈善基金资金管理的相关文献及其理论,找出并分析了目前我国慈善基金资金

管理中的问题,并通过借鉴海外慈善基金在发展过程中对于资金管理的成功之处,找

出了慈善基金资金管理的一些目标、内容、原则和方法,并针对我国目前慈善基金资

金管理中存在的问题,以点带面的提出我国慈善基金发展与提升我国慈善基金资金管

理能力的对策和建议。

关键词:慈善基金

资金管理 资金来源

作 者:张 玮

指导教师:俞雪华1

第一章 引言

1.1

问题提出

在海外的发达国家和地区,作为社会主要的慈善公益组织的慈善基金,不仅数目

众多,而且规模较大、慈善事业运作能力很强,虽然扶贫帮困是中华民族的传统,但

是由于专业化的慈善基金的发展水平较低,我国的慈善事业并不发达。一方面,目前

国内的慈善机构的数量少。国内注册的慈善公益组织只有上千家家,此时基金更是不

多,截至

2006 年底,中国基金会达到 1144 个,其中大部分为公募基金会,非公募基

金会 349 家

1

,而美国 1998

年豁免减免税收的慈善公益机构就有 120 万个。另一方面,

国内慈善基金等慈善机构所掌握和动员的资源仍旧较少。1998

年,美国豁免减免税

收的慈善公益机构掌握的资金总额为 6214 亿美元,相当于美国国民生产总值的

9%,

每年企业和个人捐赠达6700多亿美元

2

,而国内慈善基金的资金仅占国内GDP的0.1%。

因此,与海外发达国家相比差距太大,慈善基金的发展水平还很低,而且严重滞

后于经济和社会的发展。阻碍我国慈善基金发展的一个重要的因素就是慈善基金的资

金运作和管理的问题,慈善基金不仅筹集的资金数量少,渠道不多,而且资金的使用

效率和管理能力低下,从而严重的影响了我国慈善基金和整个慈善事业的发展。在此

背景下,本文对我国慈善基金的资金管理问题进行研究就具有较强的理论意义和实践

意义。

1.2

研究意义

由于目前国内关于慈善基金资金管理问题的研究不多,而且慈善事业也已经成为

了构建我国和谐社会不可或缺的一个重要部分,因此本文研究的意义较强。

1.2.1

理论意义

国内目前较少有人对慈善基金的资金管理问题进行专门研究,多数只是从慈善


年 11 月 14

日2

组织管理的角度,完善相关法律法规的角度及培育慈善理念的角度对我国的慈善事业

进行了研究。本文试图对我国的慈善基金资金运作问题进行研究,对慈善基金资金的

来源和资金使用的效率进行分析,重点总结我国目前慈善基金运作中存在内部管理和

外部环境的情况,并通过借鉴海外慈善基金在发展过程中对于资金管理的成功之处,

以对我国慈善基金资金管理能力的提升提出相关建议。因此,本文的多视角、系统性

和全面性的研究慈善基金的资金管理问题具有一定的理论意义。

1.2.2

实践意义

自党的十六大以来,党中央、国务院在支持慈善事业发展上有一系列的号召和政

策措施,将慈善事业作为了构建和谐社会的一项重要内容,尤其是在

2008

年的大雪

灾和汶川大地震发生之后,我国慈善事业的大力发展已经摆在了一个非常紧迫的位

置。但是,目前国内的慈善基金在资金管理中却存在资金来源不足、资金使用效率低

下等一系列的问题。因此,本文以我国目前的慈善基金的筹资、用资和日常管理作为

研究对象,并借鉴海外的相关经验,对于我国慈善基金的长远发展来说,具有较强的

实践意义。

1.3

研究方法和框架结构

1.3.1

研究方法和路径

本文试图对我国的慈善基金资金运作问题进行研究,对慈善基金资金的来源和资

金使用的效率进行定性分析的方法进行了分析,应用规范分析与统计相结合的方法总

结了我国目前慈善基金运作中存在内部管理和外部环境的情况,并通过借鉴海外慈善

基金在发展过程中对于资金管理的成功之处,在比较分析的基础上对我国慈善基金资

金管理能力的提升提出了相关建议,在研究过程中还用到了静态分析与动态分析相结

合和因素分析法等方法。合理的财务决策、执行与内控机制........................................................................

41

6.6

为慈善基金资金运作提供更加完善的政策法规支持............................................................

43

6.7 加大对慈善基金资金管理的内外部监督

...............................................................................

44

6.8

建立慈善基金行业协会,提高慈善基金公信力....................................................................

45

第七章

结束语.....................................................................................................................................47

7.1

本文的结论

...............................................................................................................................

47

7.2 本文创新

...................................................................................................................................

48

7.3 本文不足与有待研究之处

.......................................................................................................

48

参考文献.................................................................................................................................................49

攻读硕士期间公开发表论文.................................................................................................................53

表.....................................................................................................................................................54

谢.....................................................................................................................................................553

本文的研究路径如下图所示:

慈 善 基 金资 金 管 理的目标慈 善 基 金资 金 管 理的内容

5. 慈善基金资金管理的目标、内容及原则慈 善 基 金资 金 的 原则和方法企 业家 资 金管 理 才能 的 充分应用在 制 度和 政 策中 重 视个 人 的捐赠

4.海外慈善 基 金 的资 金 管 理的 成 功 经验在 国 际 化的 管 理 中实 现 慈 善基 金 资 金的 保 值 和增值资 金 运作 要 保持 高 度的 独 立性我 国 慈 善基 金 的 资金 来 源 及存 在 的 问题我 国 慈 善基 金 的 资金 使 用 问题及分析

3.我国慈善基金的资金管理现状及存在的问题

影 响 我 国慈 善 基 金资 金 管 理问 题 的 主要因素

1.引言

相关理论回顾国内文献综述研究方法和框架结构国外文献综述

问题提出研究意义

2.文献综述与

理论回顾对我国慈善基金发展中资金管理问题的相关建议

结论6

在我国慈善基金运作管理的个案分析里面,辛甜(2002)和徐宇珊(2006)的研

究比较具有代表性,他们都以慈善基金的个案作为研究对象提出了我国慈善基金发展

的一些对策。辛甜(2002)以上海市慈善基金会为案例从社会网络的角度研究了慈善

基金发展中的慈善筹资问题;徐宇珊(2006)以北京光华慈善基金会为例,从非公募

基金会发展特点的视角提出了慈善基金发展的建议。

在慈善基金运作改善的外部环境方面,许多专家、学者提出了要通过制度的改善、

外部环境的改善,例如税收的优惠和法制的建设完善,来为我国慈善基金的运作提供

更好的机遇。其中桂世勋(2007)的研究比较具有代表性,他总结了我国慈善事业的

法规现状,提出目前中国慈善事业的发展需要在实践中继续探索完善的某些重大问题

只作原则规定,待今后制定实施细则时再细化或根据情况不断修订,在完善慈善捐赠

的税收优惠政策时要注意保护社会慈善资源的可持续发展。

另外,还有不少学者通过他山之石可以攻玉的思路,借鉴的海外发达国家和地区

的一些成功经验,来对我国慈善基金的运作提出了相关建议。其中李韬(2005),黄

晴(2006)和孙维勇(2006)等人,就从历史、宗教、文化、社会以及时代背景等分

析了从西方发达国家的慈善基金发展历程,指出了慈善基金会建立背后的思想根源、

文化的渊源和最具典型的美国精神特殊性。

2.1.3

关于慈善基金与企业关系的研究

慈善基金虽然是非营利性组织,但是其生存和发展都与营利性的企业密切相关,

而且慈善基金和企业通过某些形式的合作,还可以实现双赢的目标。因此,国内也有

部分学者对此问题进行了研究。其中吴伟(2007)强调了非营利组织主要依靠人们的

自愿机制运行,人们自愿捐赠背后原因的复杂性和实际捐赠行为的影响因素共同决定

了人们的捐赠决策。认为激励个人和企业自愿捐赠的税制设计需要考虑税价弹性与收

入弹性;政府对公共物品的支出需要考虑“基础效应”;非营利组织的服务收费可以

与政府的购买相结合。而吴书松,刘汶蓉(2004),刘玉文、王文忠(2004),王海燕、

陈五洲(2007),田利华、陈晓东(2007)和王俊秋(2007)等人,则从慈善行为与

企业发展的一些互动性关系去研究了我国慈善组织和慈善事业发展的问题,其中也包

括了慈善基金与企业的一些公共关系问题。

虽然国内的报刊和文章涉及慈善捐赠的研究和探讨较多,但是真正去研究慈善基4

1.3.2

本文的框架和结构

文章首先指出了本文的选题背景、文章的研究意义以及研究路径和方法,该部分

属于文章的引言。

接下来对我国慈善基金资金管理的相关文献进行了综述,具体包括国内文献综述

和国外文献综述,在文献综述的基础上,回顾了慈善基金资金管理和慈善基金发展的

相关理论,并由此提出了本文的写作视角。

第三部分是文章的重点部分,该部分从资金的来源和资金的使用两个视角分析了

我国慈善基金的资金管理现状及存在的问题,并发现我国目前慈善基金的资金来源及

存在的问题主要问题是资金渠道的狭窄与资金供给的非稳定性,而我国目前慈善基金

的资金使用则存在效率低下和管理部规范的主要问题。在分析总结了我国慈善基金的

资金管理现状及存在的问题之后,文章接着就对影响我国慈善基金资金管理问题的主

要因素进行了分析探讨,找出了影响我国慈善基金资金管理问题的一些主要因素及原

因。

在问题分析之后,文章的第四部分则对海外发达国家和地区的慈善基金的资金管

理中的成功经验进行探讨,并分析总结了海外发达国家和地区的慈善基金的资金管理

中的四条成功经验,并具体分析了了企业家资金管理才能的充分应用、在制度和政策

中重视个人的捐赠、在国际化的管理中实现慈善基金资金的保值与增值和资金运作要

保持高度的独立性这四条经验。

因为慈善基金作为非盈利组织有其资金管理的一些特殊性,所以文章的第五部分

探讨了慈善基金资金管理的一些目标、管理内容、管理原则和方法,为慈善基金资金

的管理奠定一些基本性的理念,以符合慈善基金发展的资金管理需要。

文章的第六部分是对策建议部分,该部分以点带面的提出我国慈善基金发展与提

升我国慈善基金资金管理能力的对策和建议。该部分的建议从内到外,从慈善基金到

社会公众,从管理到权力的制衡与监督,具体的内容包括:拓宽慈善基金资金来源的

渠道,建立以政府引导,企业与富有个人主导的慈善基金筹资体系;加强慈善基金的

资金管理,提高慈善基金资金的使用效率;在资金托管制基础上加强资金的投资增值;

完善内部的均衡治理结构;构建科学合理的财务决策、执行与监督机制;为慈善基金

资金运作提供更加完善的政策法规;加大对慈善基金资金管理的内外部监督;建立慈

善基金行业协会,提高慈善基金公信力。5

第二章

文献综述与理论回顾

该部分我们先对国内外关于慈善基金资金管理的相关文献进行了综述,并在比较

分析的基础上找出了本文的研究视角,然后回顾了慈善基金资金管理和慈善基金的相

关理论,为文章对慈善基金资金管理问题的分析提供理论支持。

2.1

国内文献综述

2.1.1

关于慈善事业和慈善基金发展的研究

由于我国慈善事业和慈善基金起步晚,发展水平比较低,因此,国内关于我国慈

善事业和慈善基金发展的研究文献较多,其中梁小民(2006),顾秋静(2007),何树

青(2007),刘勇强(2007),陈佳贵(2007),

王延中(2007),朱强(2007),陈伟

恕(2007),沈崇德(2007)等人通过对我国慈善事业的发展历程与现状进行了研究,

提出了一些培育和发展慈善基金会的政策建议和运营建议。

而杨守金(2006),吴晓波(2007),张伟珍(2007)等人,则从慈善组织公信力

维度和培育慈善理念等心理角度分析,认为富人的社会责任、社会慈善理念、慈善组

织的公信力存在较高的相关性,并从社会与心理学的角度提出了慈善事业发展发展的

建议。

此外,卢汉龙(2004),韩俊(2005),姜竹、芦奕(2007),等人运用福利经济

学原理、“第三次分配”理论,阐明社会保障与社会慈善事业的相关性,提出了我国

慈善事业的发展和慈善基金的发展有待于依托我国新型社会保障架构,要实现社会保

障与社会慈善事业的兼容的建议。

2.1.2

关于慈善基金运作及其资金管理的研究

我国慈善事业发展水平的低下与慈善基金的运作和资金管理上的问题不无关系,

因此,国内亦有较多的学者和专业人士对慈善基金的运作问题进行了探讨,但是专题

研究慈善基金资金管理的文献并不多。其中潘跃(2006),顾列铭(2006),侯玉红

(2006),晓岩(2006)等人从慈善事业的角度,介绍了个人慈善基金的经营情况,

并总结了个人慈善基金在管理中的一些成功经验。8

作用,尤其是英国女王伊丽莎白一世颁布的《慈善使用法》,确立了政府对慈善基金

会的管辖权,还确立了慈善机构既有公共性质、又具私人性质这一基本原则——使得

政府可以对慈善基金会获得企业捐赠时以优惠的待遇,免除其若干税赋,这样就激发

了慈善企业捐赠的热情。

从企业中长期的发展来看,在成熟的市场经济体中,慈善基金与慈善企业之间可

以存在着有很好的合作关系。其中迈克尔·波特、马克·克雷默(2003)将竞争优势

理论运用于企业慈善行为分析,形成了独树一帜的战略性慈善行为理论。强调了慈善

行为对企业竞争环境可能产生积极影响,并将这种企业慈善行为定义为对企业竞争环

境的四个方面都将产生十分重要的影响:要素条件、需求条件、企业战略和同业竞争、

相关和支持性产业。而

Bethany

Mclean(2007)则介绍了克林顿政府如何聚合商界

的力量去完成一些世界性的慈善事业的,具体描述了克林顿基金的一些管理情况,最

后还得出了一个结论:如何借用商业的力量去完成一些慈善事业其实也是政府服务职

能的一个衍生,并得出了政府引导慈善基金的一些建议。而

Dennis R.

Young(2001)

则认为,虽然慈善基金是非营利性的,但是慈善基金可以借助营利企业的帮助,在项

目行动中采取企业的方案及商业活动。

从国外的研究来看,慈善基金要想管理好其运作资金从而获得较快较大的发展,

不仅与国家和地区的制度、教育水平、思想观念和政府的支持有很大的关联,而且慈

善基金与企业之间的关系也会产生很大的影响,因此,本文的研究也会从慈善基金与

企业的共同发展的视角去探讨慈善基金的资金管理问题。

2.3

相关理论回顾

2.3.1

波特的慈善提升企业竞争力理论

著名经济学家米尔顿·弗里德曼几十年前就不遗余力地宣扬“唯一责任”理论—

—“企业有一种而且只有一种社会责任——即利用其资源从事专门增加利润的活动”。

他认为慈善捐助等活动只能是股东或职员个人的事,决非企业家所应承担。企业家的

慈善行为与企业经济目标的关系是相互排斥的。弗里德曼的理论是传统经济学的代

表,企业仅仅是一个以盈利为目的的生产经营单位,利润最大化是其追求的永恒主体,9

企业也应该以股东利益最大化为唯一目的。但是这种观点仅仅是经济学、管理学的冰

山一角,现代经济管理学的主流派就与弗里德曼的“相互排斥论”背道而驰,世界上

最有影响力的管理大师迈克尔·波特明确反对企业利润目标唯一的观点。

迈克尔·波特认为,企业竞争力在很大程度上依赖于企业的竞争环境,而企业家

的战略性慈善行为常常可以改善企业竞争环境:当今企业竞争力并非主要取决于生产

要素的数量,而是取决于要素生产率的高低。企业控制污染和浪费是在直接提高要素

生产率。而企业通过捐赠改善教育与基础设施等,无疑是在以间接的方式推进要素生

产率的提高。国外研究也表明,企业家捐赠和企业绩效之间存在一种正相关关系。这

种正相关关系的逻辑基础是慈善责任为企业带来了长期利益,足以补偿其付出的成

本,这些利益主要体现在以下几个方面:其一,提升企业的形象和声誉。如今,公众

期望企业能解决一定的社会问题,而且这种社会期望呈增长的趋势。企业家的捐赠行

为,实现了消费者的某种期望,使消费者对企业和企业产品更加尊敬和信赖,正像一

个做好事的人会获得人们的良好印象和评价一样,企业可获得更多忠诚的顾客。其二,

使员工的目的更明确、更重奉献。企业家的捐赠行为对员工的思想具有良好的触动作

用,有利于员工更努力地工作。毕竟在一个有责任心、有爱心的企业里工作,员工的

目的更明确,更讲究奉献精神。其三,促进企业产品的销售。如今的消费者越来越倾

向于接受有责任感、诚信的企业。美国的一份调查报告说,76%的消费者倾向于购买

资助过慈善事业的企业的产品。其四,融洽公共关系。企业家通过捐赠,获得“更高

层次”的形象属性,不仅有利于融洽企业和消费者的关系,还有利于融洽企业和社会

公众、社会组织、政府机构的关系,有利于企业的各项公关活动。在中国,政府对企

业的行政干预比较多的情况下,企业和政府关系的融洽是很重要的,企业家的捐赠行

为,容易使企业得到政府的认可,有利于减少政府干预,甚至获得较多的发展机会。

迈克尔·波特的理论在后来的市场演变中被加入了新的色彩,即企业公民观和企

业战略慈善理论的出现。20

世纪 70

年代后期,消费者运动、环境保护运动蓬勃兴起,

政府对企业的规制也不断加强,企业社会责任成为整个社会关注的焦点,企业慈善因

而成为企业经营中的当务之急。企业公民观的提出并在全球流行反映了一种强烈的社

会期望:人们期望企业像公民个人一样,成为对社会的福利和发展负有社会责任和社

会义务的社会团体公民。企业公民观将企业这类社会组织置于变动的社会环境中,从7

金的管理、运作和发展的文献并不多,尤其是专向研究我国慈善基金资金管理的文献

中也是笼统而谈。因此,本文对我国慈善基金资金管理的研究将从资金管理的两个方

面去分别阐述分析,即慈善基金的资金来源和资金运用这两个方面。

2.2

国外文献综述

2.2.1

慈善基金发展原因的相关文献

国外有大量的文献关于慈善基金如何才能大发展的研究,其中研究后得出的结论

中多数认为,慈善基金的发展与制度、教育水平、思想观念和政府的支持有很大的关

联。其中

Ernest Victor

Hollis(1967)等人认为制度和观念对于慈善基金得发展

非常重要,他对美国的慈善基金和高等教育进行了分析,发现美国的慈善事业大发展

离不开慈善观念,而这种慈善观念的熏陶又来自于其英国,正如其所言“美国的现代

基金会是英国慈善基金规则与实践的直接产物”。Thomas

K. McCarthy(1982),Robert

H. Bremner(1988),Helmut K. Anheier and Stefan

Toepler(1999),认为西方国

家的慈善基金发展与基督教文化有很大的相关性。他们都从基督信仰与宗教文化去分

析了西方慈善事业大发展的根由。“在整个中世纪,基金会几乎与运营这些慈善机构

的宗教组织是同义词。”即慈善基金的发展与捐赠传统和社会思想密切相关。而

B.

Whitaker(1974)等人则认为慈善基金的发展与政治和经济密切相关,B.

Whitaker

对古希腊雅典等早期商品经济发展地区的慈善基金的起源情况作了介绍,并总结了早

期慈善基金的一些管理特征。而 Harold M.

Keele、Joseph C. Kiger (1984) 也在

Foundations

中介绍了世界历史上早期的一些慈善基金以及其管理的情况,认为政府

对于慈善基金发展的支持非常必要,但是,Joseph C.

Kiger(2000)则介绍了古罗

马帝国时期建立起了一些慈善机构,并重点研究了一些慈善基金与协会因为过多地参

与了政治活动而引发的最初的慈善基金会与政府之间的冲突问题。

2.2.2

慈善基金与慈善企业

在海外发达国家和地区,慈善基金与很多的工商企业都保持着非常密切的合作关

系。例如 Sir Arthur

Hobhouse(1967)对英美的慈善基金法规进行了比较研究,发

现英国历史上的慈善基金会的相关规定对于美国慈善基金的大发展起到了较大推动10

企业与社会其他主体的相互关系角度来定义公司的责任。陈达文将企业公民总结为四

点:企业是社会的一个主要部分;企业是国家的公民之一;企业有权利也有责任;企

业有责任为社会的一般发展作出贡献。企业公民观反对股东资本主义观对股东财产权

利和企业社会福利的看法,它认为,企业股东财产权利只有在社区制度、基本人权和

关心人类尊严的框架内才有意义,而从社会福利角度来看,企业作为更大社区的公民

代理,有义务以各种方式(例如协助制定发展战略、提供技术支持、慈善捐赠等)为

社会福利作出贡献。麦斯康和蒂尔森(Mescon

&

Tilson,1987)描述了企业将慈善

捐赠作为企业战略的组成部分,以寻求获取竞争优势的新构想。史密斯(Smith,1994)

在《哈佛商业评论》上发表了一篇论文,宣称战略性慈善能提高客户对企业品牌的认

知度,提高雇员的生产率,减少研发成本,有助于克服规制障碍,并将带来类似增加

利润的好处。

2.3.2

投资风险和投资组合理论

近年来,养老基金、保险基金、捐赠基金、慈善基金等非盈利组织基金对许多的

市场主流和非主流投资工具表现出浓厚的投资兴趣,并且偏好于数学模型上的投资组

合管理,以期在一定风险的条件下去获得资产的保值或最大增值。

马可维茨(1952)的投资组合理论认为投资者可以通过在其投资组合中加入相关

性较低的资产来降低投资组合的风险。在基金管理中,首先需要确定基金的资产组合,

西方学者在该领域的研究主要有两个理论模型。一个是税收套利(tax

arbitrage)

模型,由 Black 和 Tepper 分别提出(Black , 1980; Tepper,

1981),他们认为基

金应全部投资于公司债券。理由是公司债券是所有金融工具中税负最重的,必须提供

足够的收益,才能吸引纳税投资者的投资,而免税投资者持有公司债券相当于获得了

“经济租金”。比如一种债券提供

10%的收益率,才能吸引一个 30%边际税率的纳税投

资者,纳税投资者获得了 7%的税后投资回报,而免税投资者则可以多获得

3%的收入。

税收套利模型认为基金法人作为免税投资者,应充分利用免税优势,获得最大利益,

这一理论模型仅仅从税收角度考虑问题,在实践中,很少有基金完全采用这一理论。

另一个理论模型可以称为“对金收益担保公司的看跌期权模型”(the

Put to PBGC)。

由 Sharpe, Treynor 和 Harrison 等提出(Sharpe,1976; Treynor, 1977;

Harrison and

Sharpe,

1983),他们认为基金资产组合应该全部投资于股票和其他高风险的资产。11

上述两种模型无论是从税收还是从政府成立的金收益担保公司出发,都是以政府政策

的安排为推理起点,得出了逻辑上合理的、但却是极端的投资组合。这种理论模型和

现实实践是不相符合的,现实中大部分公司都是采取混合资产构造组合。

2.3.3

内部控制理论

目前内部控制整体框架方面的主要成果是 1992 年由 COSO 委员会提出并于 1994

年修改的《内部控制———整体框架》、1998

年巴塞尔委员会对 COSO 报告的修正、

1999 年的特恩布尔报告、加拿大 COSO 委员会内部控制框架以及 2004

年修订的《企

业风险管理框架》。

与内部控制结构时期相似,1992 的 COSO

报告中建立的内部控制整体框架仍然致

力于分解内部控制系统内部的要素,不同的是,它强调了内部控制是由一个企业的董

事长、管理层和其他人员实现的过程。内部控制的要素有所增加,被分为控制环境、

风险评价、控制活动、信息与沟通以及监督等五种成分,每种要素的内容也在已有研

究的基础上进行了拓展。

1999

年的特恩布尔报告在 COSO

报告的基础上,分析了一个合理的内部控制系统

应具备的特征和包含的要素,并在此基础上设计了评价内部控制系统要素有效性的一

系列标准,使得公司能够按照适合外部环境的方式构建和实施内部控制。

2004年,COSO对1994年制定的内部控制整体框架进行了扩展,更有力地关注于企

业风险管理这一更加宽泛的领域。公司不仅可以借助这个企业风险管理框架来满足它

们内部控制的需要,还可以借此转向一个更加全面的风险管理过程(COSO,2005)。除了

已有的内部控制目标以外,它又增加了“战略目标”;原来的“风险评价”要素被拓展

为“目标设定、风险识别、风险评估和风险应对”等四个要素;内部控制成为企业整

体化风险管理中主要关注如何有效的防范和控制财务经营风险的一个重要组成部分。

这表明,内部控制不仅是面向过去实际过程的反馈型控制,也应该包括面向未来的前

馈控制和过程控制,是贯穿于战略控制、管理控制和作业控制中的全面的控制。

对于慈善组织,引入内部控制的好处是显而易见的:

一方面,各个基金会对项目资金管理要求有较大差异,从而对使用资金的慈善组

织财务管理有较大影响,而引入内部控制制度、建立完善的财务管理制度则可以使组

织更能适应不同的要求以求进一步发展;12

另一方面,慈善组织所做的是公益活动,实质上公益活动诉求和依赖的是同情心、

爱心等人的美德,正因为有这样的特征,公共责任和道德的缺失必然会造成严重的负

面后果。加强内部控制,有助于管理层实现机构发展战略和目标;保护各项资产的安

全和完整,防止流失;保证经营管理信息和财务会计资料的真实完整;有助于避免或

降低经营和财务风险,防止欺诈和舞弊;保障慈善组织项目资金按既定用途使用。

此外,由于慈善组织与一般企业类型不同,则控制的重点也不同,总体来说可以

分为以下三大内容:管理控制:组织结构、认识制度、质量、安全等;会计控制:账

簿凭证、货币资金、食物资产、收入支出、采购与付款、投资、筹资、核算程序、担

保等;审计控制:管理流程审计、财务收支审计等。

2.3.4

财务控制和委托代理理论

财务控制是指财务监管部门及其人员通过财务法规、财务制度、财务定额、财务

计划目标等对资金运动(或日常财务活动、现金流转)进行指导、组织、督促和约束,

确保财务管理目标实现的管理活动。

慈善基金的资金运动则主要包括资金的筹集、使用和耗费。对其而言,财务控制

的目的是保证其财务活动符合法律、法规、政策的规定,提高其拥有资金的使用效益。

慈善基金的财务控制活动主要也体现为一种通过规范和约束慈善基金及其内设机构

的财务行为,使其符合国家相关法律、法规、政策的规定,提高拥有资金的使用效益,

确保组织目标实现的管理活动。

委托代理理论的存在是因为委托代理能够带来运作的高效,但是也会存在内部控

制上的问题。从经济学角度来看,财务控制就是约束代理人行为使之符合委托人期望

和组织利益而采取的一种重要的措施,以防止出现道德风险和逆向选择。存在于慈善

基金中的委托代理关系所涉及主体的不同可以分为两个层次,相应地,其财务控制也

可以分成两个层次:第一层次是慈善基金的资金或资源的提供者与负责慈善基金具体

运作的管理层之间的委托代理关系,对应的产生了资金或资源提供者对慈善基金运作

和管理的财务控制。这里的财务控制主体是慈善基金资金或资源的提供者。由于他们

来自慈善基金外部,通常不参与慈善基金的运作和管理,因此又称为外部财务控制。

第二个层次的委托代理关系则存在于慈善基金的管理者和其内部员工之间,内部

员工在执行管理者决策或履行慈善基金事务时同样存在着道德风险和逆向选择,相应13

地也就需要对员工行为的进行控制。这里的财务控制的主体是慈善基金的管理者。由

于这种控制主要存在于慈善基金内部,又称为慈善基金的内部财务控制。

2.3.5

内部治理结构理论

Berle 和

Means(1932)在其《现代公司与私有财产》一书中就第一次明确提出了

“所有权与控制权分离”的观点。股东与经理人之间的这种委托代理关系使大多数的

经济学家和法学家相信:公司治理应该更关注保护股东的利益。哈特(Hart,1995)

认为,只要存在以下两个条件,公司内部治理问题就必然产生。一个是代理问题,组

织成员(所有者、经理、工人或消费者)间存在利益冲突;另一个是交易费用之大使

代理问题不可能通过契约解决。斯坦福大学的钱颖一教授

(1995)曾经具体地指出:

公司治理结构是用以处理不同利益相关者即股东、贷款人、管理人员和职工之间关系,

以实现经济目标的一整套制度安排。它包括:(1)如何配置和行使控制权;(2)如何监

督和评价董事会、经理人员和职工;(3)如何设计和实施激励机制。良好的公司治理

结构能够利用这些制度安排的互补性质,

并选择一种结构来降低代理人成本。因此,

对于好的治理机制来说,

对投资者的法律保护和某种形式的所有权集中都是关键的

因素。

对于慈善基金,其资金大都来源于社会捐助以及政府的财政拨款,而资金则由慈

善组织来管理。任何组织和个人在向慈善基金提供了资产或资金后,便失去了其相应

的所有权和报酬索取权,那些资产也就成为了该慈善基金所拥有和支配的社会公共资

产。所以在慈善基金的日常运营中,也存在着捐赠者、组织管理人员、志愿者等不同

利益相关者,那么慈善基金只有在拥有了良好的内部治理结构以及相对应的一些列的

科学的管理和控制制度之上,才能真正获得较高水平的资金运营能力。14

第三章

我国慈善基金资金管理的现状及存在问题分析

尽管中国慈善基金的发展时间不长,但中国基金会的发展已经历了一个跌宕起伏

的过程,19 世纪 80

年代中国慈善基金如雨后春笋大发展,1996 年国家民政部对全国

社团清理整顿之后,基金会的发展基本停滞不前,甚至 1999 年至 2004

年五年之间,

国内没有一家新设立的基金会。

1

2004 年 3

月,国务院签发颁布了《基金会管理条例》。

该条例首次将基金会分为公募基金会和非公募基金会,并规定了成立非公募基金会的

最低门槛:自然人、法人或者其他组织发起的原始基金不低于

200 万元人民币,就可

申请设立非公募基金会。自 2004 年《基金会管理条例》颁布实施以来,基金会的发

展呈明显上升趋势,2004 年至

2007 年期间,中国的基金会数量显著增长,尤其是非

公募基金会发展迅速。据初步统计,2006 年参加民政部年检的 92 个基金会的公益支

出达到

25.6 亿元,比上年增长 52.4%。截至 2006 年底,全国共有基金会 1144 个,其

中公募基金会 795 个,非公募基金会 349 个。而

2007 年全国基金会的资产总额已经

突破百亿元,2007 年年募集资金超过 80

亿元。

2

基金会募集资金能力的提高,为公益

事业提供了重要的增量资源。

总体而言,我国慈善基金组织的资金管理及其运作并不规范,与海外发达国家和

地区,我国的慈善基金并没有海外慈善基金那样严格的外部财务审核制度和报告,而

资金运作的内部制度和管理结构上也存在一些问题。不管是资金的来源方面,还是资

金的使用方面,我国慈善基金组织都存在管理制度、管理结构、管理方法和运作效率

等一系列的问题。

3.1

我国慈善基金的资金来源及存在的问题分析

慈善基金必须储备资金用于机构设施的更新换代和组织项目的实施,以及可能应

付对其所承担的全部或部分业务风险进行自我保险的现实需要,但是慈善基金不可以

通过新股东来获得所需要的资金。因此,慈善基金的资金来源的稳定和持续成为了一

个极其现实的问题。慈善基金必须有效地加强财务管理,严格控制管理费和固定工作

慈善捐赠更多的直接给慈善执行机构和受助人的直接捐赠没有进入统计,如很多给养

老院、福利院、学校、医院等福利性机构的企业捐赠和其他社会捐赠。此外,还有大

量的通过政府相关部门的捐赠也没有进入统计,如民政系统在全国开展的经常化捐助

行动、政府部门直接接收的各种抗灾救灾捐赠等,例如,在抗击 SARS 期间,政府部

门和相关机构直接接收的专门捐赠远远高于政府指定的四大慈善公益机构接受捐赠

的水平。因此,我国慈善基金获得的捐赠的对象和程度还有更广更深的空间可以拓展,

个人捐赠的比例和社会的捐赠水平还需要大幅提高。

(2)民间自发捐赠不足

民间捐赠的空间还有待于继续挖掘,在捐赠、资助和

补贴中对于政府的依赖程度过高。由于中国企业的慈善行为最初是由直接捐款开始

的,而捐助的对象多是各种带有政府背景的基金会。从

19 世纪 80

年代开始,一些政

府部门在财政紧张的背景下,想大力发展公益事业,便成立慈善基金向社会大众募款,

这就是我国很多公募基金会的来源,很多至今颇具影响力的公募基金会,都脱胎于政

府部委。比如,中国少年儿童发展基金会是全国妇联办的,中国青少年发展基金会是

团中央办的,中国扶贫基金会是农业部办的。由于是政府所办或者是行政色彩过于浓

厚,在资金筹集方面也过渡的依赖于政府的力量,或者通过政府的影响而比较固定的

获得一个或多个捐赠人的捐赠,其募集资金的广度和深度显然不足。

(3)捐赠项目市场化运作不够

整体捐赠水平不高的另一个重要问题就是捐赠

项目的市场化运作不成功,在资金的筹集过程中没有很好的利用公益活动的实际效果

的作用,由于慈善基金的决策层和管理层来自商业领域的较少,如果能够有商业经验

丰富的管理者,基于其商业经验注重项目的成本与收益,推出的公益项目注重实效,

保障受助人能得到最大程度的实惠的同时,也利用公益活动的实际效果去获得更大基

金影响力,从而为进一步的资金募集埋下伏笔。

(4)资金规模差距悬殊

我国慈善基金的资金规模差距悬殊大,不同规模的基

金在资金掌控规模方面存在较大的不平衡的态势,参加民政部 2007 年年检的 92 个基

金会中,15

个净资产超亿元的基金会,其净资产之和占总额的 61%,12 个捐赠收入

超亿元的基金会,其捐赠收入之和占总额的

73%。

1

(5)资金筹集中慈善协会和监管部门的作用还有待于提高 除了慈善基金本身


润的比重来看,美国企业达到 1.2%,而中国企业仅有

0.25%,美国也是中国的 4.8


(2)不同性质企业的捐赠差异大

不同规模、产权类型和经营状况的企业在慈

善公益捐赠方面存在一定差异。中国企业家调查系统 2006

年通过问卷调查发现,大

型企业、上市公司、国有企业、盈利企业、处于成长和成熟阶段企业的社会捐赠相对

较多。在 2006 年,有

60.7%的大型企业慈善公益捐赠超过 10 万元,上市公司为 50.5

%,国有企业为 27.9%,民营企业为 19.9%,盈利企业为

26.4%,成熟阶段的企业

为 26.3%,成长阶段的企业为

24.4%。此外,成立时间较长的企业的慈善公益“捐

赠明显”高于成立时间较短的企业。然而,不同区域企业的捐赠水平差异并不大,2006

年慈善公益捐赠超过

10 万元的企业占本地区企业总数的比例是,东部地区 23.6%,

中部地区 21.8%,西部地区 20.5%,东北地区

18.%

2

(3)企业的市场化参与程度不高

我国企业对慈善基金运作的市场化参与程度

不高。由于相对于单纯的捐赠慈善行为而言,成立企业自身的基金会能够为企业赢得

持续的公信力和品牌影响力。卡内基基金会、洛克菲勒基金会对其母公司带来的深远

影响和品牌提升便是最好的例子。尽管基金会成立后就必须独立于企业进行运作,但

企业可以以出资者会身份进入基金会的决策层,行使决策权,参与基金会章程等的制

定和管理层的选举,与一般的公益捐献相比,企业能够更好地监督慈善基金的使用。

成立自己的基金会是有实力的大企业履行社会责任的一个很好的选择,目前国内已经

有越来越多的企业加入这一行列,从中远集团设立的中国第一家企业基金会中远基

金,到

2006 年 9 月腾讯公司成立的腾讯公益慈善基金会,国内的企业型慈善基金会

已经有 200

多家。但是与海外发达国家和地区相比,中国的企业和企业家做慈善时,

能够主动管理好自己慈善资金的企业并不多,能够有策略地进行捐赠的企业就更少。

而美国麦肯锡联合了德勤会计师事务所、奥美集团、君合律师事务所等专业机构成立

了“公益事业伙伴基金会”(Non-Profit

Partners,简称

NPP),力图借助自身的专业

的财务和法律等中介组织的能力为公益组织提供管理、财务、营销、人力培训等方面

的专业支持,也可以利用中介组织的平台帮助慈善基金募集一些亟需的资金。然而,

由于经济水平和外部环境的不够完善,国内的企业设立慈善基金首先需要提升的就是的筹资之外,我国的慈善基金协会和相关的监管部门在慈善基金的资金筹集工作方面

也存在需要进一步改善的地方,慈善基金协会和相关的监管部门对慈善捐赠的信息统

计不全,对慈善基金资金筹集困难的专项调查也不多,已有的调查的广度和深度还不

够,还需要加强统计工作对我国目前的社会慈善捐赠水平的衡量。

从上述分析可以看出,我国慈善基金在资金的来源上,存在着结构不合理、渠道

窄、范围小、规模差距大及相关主体作用发挥不够等一系列的问题,这些问题我国慈

善基金的发展过程中必须逐步得到解决。

3.1.2

资金筹集未充分发挥企业的作用

目前我国基金会与慈善企业的关系还有待于进一步的发展,资金运作未充分发挥

企业的作用。因为慈善基金与企业之间建立稳定良好的合作关系之后,慈善基金在资

金管理中可以获得企业最直接的财力支持,而且在慈善基金的资金管理中可以获得企

业内部财务管理资源和外部资金管理平台的便利。正如港赛马会慈善事务执行总监饶

恩培所说,“做慈善也是一种投资,也要像商人一样追求‘最大利润’,只不过这里的

‘利润’是对社会的利润,而不仅仅是经济利润。”

1

国内慈善基金发展问题多多的

重要原因就是大部分公益组织虽然动机良好,但缺乏必要的经营管理能力,从而难以

发挥更大的社会效益。

(1)我国企业的慈善捐赠水平低

我国慈善基金快速发展的一个重要支撑就来

自于工商企业。我国大多数的企业都有过捐赠行为。杨团、卢汉龙对 1999

年上海企

业的慈善捐赠行为进行过调查,发现捐赠是一种普遍的企业行为,90%以上的企业历

史上有过慈善捐赠行为,而且

60%以上的企业当年有过捐赠行为。中国企业家调查

系统 2006

年通过问卷调查发现,绝大多数(90%)企业都不同程度地参与了社会捐

赠,企业慈善捐赠总量大约 60

亿元。

2

随着社会压力的不断增加和企业捐赠意识的提

高,中国企业的绝对捐赠水平逐年提高。以上市公司为例,平均捐赠额从 1996

年的

30 万元上升到 2004 年的 88 万元,相对捐赠水平(捐赠额占税前利润的比重)维持

0、21%——0、73%之间。但是,与西方发达国家相比,我国企业捐赠的绝对水平

和相对水平都较低。以 2005 年为例,美国企业捐出了 1377

亿美元,中国企业捐出

6.25 亿美元,美国企业的捐赠额是中国企业捐赠额的 220.3

倍,从捐赠额占税前利

1

王小瑛,公益基金管理:除了慈悲还需要智慧,商学院,2006 年 12 月 19 日年中国非公募基金会调查15

人员的开支,并最大限度地将资金用于实现其目标的项目支出上。同时要尽可能的获

得一个持续稳定的融资平台,更好的保障慈善事业运行效率的提高,但是这一问题在

目前却成为了阻碍我国基金发展的一个大障碍。在国内一些较有名气和规模较大的慈

善基金会组织,例如中国少年儿童发展基金会、中国妇女发展基金会、中国扶贫基金

会、中国青少年发展基金会等,其年均募款资金都在亿元附近,基金的资金规模也一

般只有几十亿元,而美国慈善基金组织的资金规模动辄上百亿元,其中的哈佛慈善基

金的资金规模更是高达数千亿元。而制约我国慈善基金资金规模问题的关键就是资金

来源的问题,这这个问题又主要体现在以下两个方面,其一是慈善基金的来源问题,

其二是慈善基金与企业法人的公共关系问题。

3.1.1

资金来源不足

一般而言,慈善基金往往需要对资金来源的规模、持续性和稳定性方面存在要求,

但是我国慈善基金资金来源的最大问题在于来源渠道狭窄,社会捐赠程度还有待于进

一步挖掘,也体现出了我国慈善基金在资金来源的规模、持续性和稳定性上的不足之

处。除了国内的捐赠面窄,资金来源渠道有限之外,我国的慈善基金在筹集资金方面

还存在以下一系列的问题:

(1)资金结构不够合理

从资金来源的结构上来看,我国慈善基金资金来源渠

道狭窄体现在个人捐赠比例过低,特别是富人的捐赠不多,遗产类的捐赠少。由于我

国的慈善基金发展的时间较短,我慈善基金会基本属于现收现支,慈善基金的资金存

量更是十分有限,而民间遗产捐赠也未形成规模,因此,企业慈善捐赠对社会公益慈

善捐赠资金的贡献率要远大于国外企业。从全国范围来看,2005

年企业捐赠总额估

计是 55 亿元,民政系统的个人捐赠总额为 17 亿元,两者比率在 3∶1

左右,如果再

加上其他慈善公益领域收到的个人捐赠,企业捐赠与个人捐赠的比率也在 2∶1 左右,

而在美国企业慈善与个人捐赠的比率为

1∶15,

1

从这个角度来看,中国企业慈善捐赠

对社会公益慈善捐赠资金的贡献率要远远大于美国企业。再从 GDP

的角度来看,我国

的慈善捐赠也是处于较低水平,捐赠财务的额度占 GDP 的比重不到 1%,我国现有近

100 多家慈善公益组织所掌握的资金总计仅占

GDP 的 0.1%。

2

这 100

多家慈善公益组

织主要是慈善筹款机构,0.1%反映的是这些慈善公益机构的筹款水平。由于我国的

1

钟宏武,企业盈利能力、慈善捐赠与企业竞争力,

我国慈善事业的现状和发展对策,中国社会科学院院报

5 月 25

日报导21

没有人愿意进入这个部门,所以通常都是兼差。而且国内少有的具备慈善基金资金专

业管理才能的个人也在未接受社会公众监督的背景下,存在贪污、挪用和滥用慈善基

金职权之嫌,例如作为上海市慈善基金会名誉副会长的张荣坤和基金会副会长余慧

文,就在上海社保案中涉嫌非法取得

32 亿元的资金用作收购沪杭高速公路上海段的

经营权而被逮捕。

1

3.3 影响我国慈善基金资金有效管理的因素分析

3.3.1

理论研究滞后

目前关于我国慈善基金的发展和慈善基金资金管理的理论研究很少,社会的关注

度也不高,目前国内只有极少数专家和学者关注此问题。从建国至现在,与慈善事业

发展相关的文章全国累计不超过

1000

篇,与慈善基金资金管理的相关文章的只占到

了很小的比例,专门研究慈善基金资金管理的论文笔者并没有查到,与慈善基金资金

管理相关的国内书籍不足 10

部,而我国慈善事业发展的研究性专著更少。对慈善基

金的资金和财务问题的研究几乎成了中国理论学术界的一个盲区。事实上,慈善基金

资金管理、财务管理的很多问题需要从理论上深入探讨,并为国家制定相应的法规政

策提供科学依据,为慈善基金和慈善事业的健康发展提供具体指导。

3.3.2

公众慈善捐赠意识的相对落后

与欧美发达国家和地区相比,我国居民和企业的慈善捐赠意识还有待于进一步的

提高。目前我国的还处在经济转型中,社会公众对慈善捐赠还存在价值观念的分歧,

多数慈善机构只是将慈善事业看成是单纯的道德事业,而未能将其作为社会分工的产

物以及不断发展的社会事业来对待,从而与发达国家慈善事业理念存在着较大差距。

慈善事业是一项社会事业,它的发展需要有一种社会氛围,也就是需要有公民慈善意

识和社会慈善价值观的支撑。当大多数人还没有充分意识到慈善事业在社会发展中起

着独特的作用,也就不可能产生公益意识和慈善意识,而是将公益事业和慈善完全归

为政府职能的范围。社会慈善意识的觉醒与公民意识、公民社会、民主意识紧密相连,

美国等发达国家公民意识、民主意识与慈善意识同样浓厚,而我国的情况则不同,由于

1

[

管理水平,尤其是资金的管理,以为法律不够完善和将来融资瓶颈做出准备。

从上述分析中可以看户,我国慈善基金与企业的公共关系还有待于提升,企业的

捐赠水平有待提高,捐赠的机构需要更加合理,企业参与慈善基金运作的热度需要提

升。http://www.52zuoye.com/

3.2

我国慈善基金的资金使用及存在的问题及分析

3.2.1

资金使用信息披露效率低下

我国慈善基金资金使用效率低下的一个表现就是公募慈善基金资金使用的相关

信息未完全公开,捐赠资金使用效用得到社会的认同度不高。资金使用效率的低下不

仅仅直接表现在使用项目的社会效益上面,而且体现在资金的使用是否符合捐赠者和

赞助者的预期,资金使用的信息是否完全传达或者反馈到捐赠者和赞助者,如果捐赠

者和赞助者不能获得捐助时的预期或者得不到资金使用情况的信息,则会产生对慈善

基金的心理“抗议”。

在我们国家,由于历史原因,我国目前我国的慈善基金很多都没有向社会公开公

益活动和募集资金的详细使用计划,主流慈善基金都由行政主导,官本位色彩浓烈的

情况下,没有向社会公开资金使用情况的习惯,慈善基金资金使用信息不接受外部审

核监督已经成为常态。而公益资助项目的申请和评审程序也更没有公开,部分慈善基

金年的年度工作报告和财务审计报告在其公众的网络上并没有公示,其资金使用的低

效率和诸多问题都往往在事情难以挽救之时才部分的被暴露。

我们对国内的

52 家知名度较高的慈善基金的网站进行资金使用披露情况的统计

发现,有 50%以上的慈善基金没有在其官方网站上公布其年度财务报表,有

20%左

右的慈善基金公布年度财务报表没有连续性或者是没有外部的审计,只有

10%的慈善

基金有连续的、外部审计后的年度财务报表,而且这些财务报表都极其简单。

1

而世

界各大知名慈善基金都会像企业一样每年有严格的外部财务审核制度和报告,比如福

特基金会的财务审核机构就是普华永道,而且还会将审核过的信息及时地披露与社会

公众。

1

被统计的

52 家慈善基金的名单请见附表20

3.2.2

资金使用不规范

我国慈善基金组织资金使用效率低下的另一个表现就是资金运作不规范,且资金

使用者的集中度过高。一方面,我国慈善基金资金使用者的集中度过高,慈善资金使

用的范围也就相对较窄了,民政部

2007 年年检的 92 个基金会中,7 个公益支出超过

亿元的基金会,其公益支出之和占总额的

68%,而且,相当一部分基金会存在着公益

支出比例不足或行政办公支出比例过高的问题。

1

另外,由于缺乏监督和信息的披露

机制,我国慈善基金资金使用情况存在不规范的现象。慈善捐赠大敌是公众的遗忘,

捐款款项的大敌是捐完款就结束,由于缺乏相关执法部门的监管、制度的漏洞和缺少

社会大众的监督,我国的慈善基金在资金使用方面的效率低下,而且存在着很多道德

方面的问题,例如大连慈善组织儿童村“爱在海边”就存在一系列的问题:财务私领

善款,抵作被欠工资,管理费占总支出的七成,监事会成为摆设,当儿童村的负责人

频繁外出宣传慈善理念时,他们代养的孩子却感到情感被疏远。

2

3.2.3

资金使用者存在问题

我国慈善基金资金管理者的情况也折射出了我国慈善基金资金使用情况存在较

大的问题。我国慈善基金的资金使用效率由于受到管理人水平的限制而大打折扣,我

国慈善基金请由专人大力的少之又少,因此慈善资金的管理和慈善活动交由一个专业

慈善项目组织管理人才管理,是中国慈善业发展面临的最为重要的问题之一。据一项

调查显示,目前我国慈善组织工作人员的性质是:专职人员占

60.03%,退休和兼职

人员占 39.97%,年龄结构 50 岁以上的占 52%,31 岁至 49 岁的占 32%,30 岁以下的

仅占

16%;学历结构:大专以下的占 66%,本科以上的仅占

34%。

3

显然,这样的结构

是难以提高组织的自身能力的。因此,提高慈善从业人员的专业化水平是当务之急。

南都公益基金会副理事长兼秘书长徐永光认为,基金会的领导人、理事都需要学习、

掌握非营利组织管理、运行方面的知识。

非公募基金会的发展面临的很大一个问题就是专业人才缺乏。如何有效发挥资金

效益的最大化是很多基金会考虑的重点,这不仅需要管理人才、外语人才,同样更需

要资本运作人才。一些企业人士表示,在企业内部,调入慈善部门等同于被贬入冷宫,

http://www.52zuoye.com/


年 10

月22

政府在计划经济时代长期统包社会救济和社会福利,造成公民慈善观念落后,个人主

动性慈善捐赠参与率较低。由于慈善意识普及率低,慈善活动开展不多,慈善事业宣

传力度不够,使得慈善组织、慈善理念和慈善行动没有深入人心。社会救助、社会福

利、社会公益等项事业理所当然地完全由政府承担,导致慈善意识在我国尚未上升为

社会的主流意识形态,距离全社会形成浓郁的慈善意识和社会氛围还有相当大的距

离。

3.3.3

法律、法规滞后

目前,专门规范慈善公益组织实体内容的法规条款或行政文件少,如慈善公益组

织制度、财务制度以及机构的活动领域,募捐善款、救助项目开发等方面都缺乏相应

的法规依据,国内慈善事业的进入、评估、监管、公益产权界定与转让、融投资、退

出等完整法律框架尚未形成,使一些有意从事慈善事业者只能裹足观望。同时,即使

是已经颁布的有关法律、法规、政策,也因为缺乏具体的、可供操作的配套政策而难

以落实。当前中国慈善组织仍带有某些自由发展或过分依附政府的倾向,很多慈善机

构的建设并不完善,甚至有些慈善组织形同虚设,难以充分发挥慈善组织特有的社会

功能。

国家应尽快填补这些法律空白,否则慈善机构在没有法规保障的情况下稍微把握

不好就会“越轨”。目前中国慈善公益事业发展的严重滞后,与国家对慈善公益事业缺

乏相应的法律保障直接相关。从长远来说,慈善事业的发展依赖于第三部门的整体进

步,并且和私有产权的转让与继承、企业财产的转让与捐赠、国家税收征管及财政转

移支付等一系列国家重要制度息息相关,这些政策需要做出有利于慈善事业发展的改

进或调整。事实上,不完善的慈善组织管理法规现状已经成为中国慈善事业发展的桎

梏,因此,建立并完善慈善事业的法律框架是一个迫切需要解决的任务。

3.3.4 http://www.52zuoye.com/

行政色彩浓厚

改革前,中国是一个高度集权的大一统社会,政府处于绝对的控制地位,一切以政

府的意志为转移。改革开放后,尽管有关的认识和政策有所松动,政府对慈善事业的倡

导和支持很大,但大部分民间捐献仍被作为政府关怀救助对象。其实慈善组织作为第

三部门,应该做“市场不为,政府不能”的事情,而目前我国的慈善组织基本上还是政

府部门的延伸。浓厚的政府色彩,多少会挫伤人们的积极性,因为没有人会喜欢“压力23

捐赠”。慈善事业的具体操作过程是排斥政府干预的,因为政府的干预可能会改变慈善

事业的性质,背离捐献者的意愿。所以政府的管理理念与政府导向仍然是限制慈善事

业发展的主要因素。由于转型时期的特殊历史背景,我国的非政府组织主要是由政府

创建的,或者是由政府体系内的一些组织同政府分开而形成的,我国的慈善基金组织

也不例外。数据显示,2006

年底,中国 1144 家基金会中,非公募基金会只有 349 家。

而在美国,私人和公司基金会占据绝对地位,两者在数量和资产上占

90%以上。“纯

民间的草根慈善组织处于最弱势的地位,公募基金会处于中等水平,而政府救助处于

绝对强势地位。”(中国红十字基金会秘书长王汝鹏

1

一些在特定社会经济领域中活动的非政府组织,是挂靠在相应的政府职能部门之

下的,由政府扶持成立并直接或间接地受政府各种特殊的资助、支持以及控制或支配。

其主要的资源,包括资金、人才、信息等,主要是通过自上而下的渠道靠政府获得的。

这就不同程度地形成事实上的非政府组织对政府部门的依附关系,在有些情况下甚至

合而为一。在这样的关系中,政府对这些非政府组织的内部事务和操作性活动往往会

形成过多的或不适当的干预,消减了组织的自主性,束缚了组织的活力,妨碍了组织

优势的发挥,不可避免地使非者政府组织本身也会形成政府化的工作方式。

3.3.5

慈善基金组织制度不健全

由于我国慈善基金发展起步晚,社会关注度不够高,慈善基金组织存在外部监督

机制和内部管理制度的不健全。从外部监督来看,我国慈善基金组织的行业内自律、

管理层监管机制和慈善捐赠者的外部监督均存在较大的漏洞,尤其是部分慈善基金并

没有公示信息,社会公众和相关组织根本无从监督慈善基金的行为,因为这些慈善基

金不披露信息,更不会轻易的接受外部的监督和审计。从内部来看,慈善基金组织需

要完善体系不健全,需要完善并严格执行年度工作报告制度、信息披露制度、评估制

度、财产管理制度和行为准则。目前国内慈善基金的社会公信力不高,也就自然影响

了个人和企业的捐赠热情,而公信力受到公众质疑的核心问题就在于制度不健全、操

作不规范、财务不透明、资金运用效率不高。

3.3.6

慈善基金的投资使用范围

受国内原有法规和国内慈善基金管理水平低下的影响,国内慈善基金的闲置资金

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多被用于存银行,与过去以前慈善总会在筹到善款后只能存到银行的情况相比并未有

太大的改变。民政部在

1999 年 9

月份下发《社会团体设立专项基金管理机构暂行规

定》,其中第九条规定:社会团体专项基金管理机构不得以任何形式向社会募集资金,

其基金应纳入社会团体的财务统一管理

1

。社会团体专项基金应当专款专用,不得超

出其专项基金管理办法规定的使用范围,不得用于其他任何形式的经营性投资。社会

团体专项基金可以将资金存入金融机构收取利息,也可以购买国债,但不得用于购买

企业债券、股票、投资基金。在扬州市慈善总会基金管理办法中也规定了“秘书处在

法律、法规、规章和政策允许的范围内,进行管理和运营,在确保基金安全的前提下,

促进基金的增值。但不得用于有风险投资。”

在目前

CPI

持续高企的背景下,银行存款和国债投资的实际收益率为负数,即慈

善基金投资于无风险市场的回报实际收益为负,慈善基金如果不能持续稳定的获得捐

赠收入或者财政补贴,将会面临坐吃山空的财务危机。与海外发达的金融理财产品相

比,国内可供慈善基金类风险规避者投资组合的品种相对匮乏,不过,经过十几年的

发展之后,国内资本市场已经有较多的低风险投资品种可供慈善基金类风险规避型的

机构投资了,例如货币市场基金亏本的可能性就很小,债券型基金亏本的可能性也不

大,但是目前国内慈善基金的投资使用范围却是过于的狭窄,很难做到像卡耐基基金、

盖茨基金一样的发展壮大,因为不能够通过资本市场实现慈善基金闲置资本的保值增

值。

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第四章

海外慈善基金的资金管理的成功经验

发达国家的慈善事业发展经历过漫长而曲折的历史,对慈善基金的资金管理也有

许多独到的经验。这对提高我国慈善基金的资金管理无疑具有重要的启迪意义。下面

我们对其经验进行一些介绍。

4.1

充分发挥企业家资金管理才能

国外发达国家和地区的慈善基金的资金管理一般由慈善基金会来运转,慈善基金

也往往同时管理多只慈善基金。慈善基金会对慈善基金的资金管理与许多大企业联系

非常紧密,这主要是因为这些慈善基金本来就是由许多大型企业发起建立的。在大企

业履行了其社会公众责任的同时,一些由个人发起、组织和成立的慈善基金会更是成

为发达国家和地区慈善机构的主体部分,而这些个人往往也都具有企业家的背景,尤

其是在美国历史上,早有企业家热衷慈善事业的传统。企业将建立自己的慈善基金会

去投身于公益事业作为其履行社会责任的主要方式,例如洛克菲勒基金会、福特基金

会、汇丰基金会这些大名鼎鼎的公益机构都是由相关企业发起设立的,而国内的香港

赛马会作为全球最大的慈善捐款机构之一,其创立和发展也离不开香港的几家大企业

的支持。正是由于慈善基金会有了一些大企业支持的背景,慈善基金在资金管理过程

中就充分发挥了企业家资金管理的才能。因此,以大企业为支撑的慈善基金会对慈善

基金资金的管理一般都较为成功,因为慈善基金会的管理人本身就是大企业经营背

景,其具有的资金管理能力在一定程度上应用到慈善基金的资金管理上来。

此外,海外很多个人捐赠发起成立的顶级慈善基金,其资金交由企业家和专业机

构管理运作非常成功。例如

20 世纪 60

年代惠普创始人休利特和帕卡德就将通过技

术创新获得财富交由专业机构管理,而洛克菲勒、盖茨、摩尔、科尔曼等人也都将设

立的慈善基金交由专业团队打理,并在资金管理中聘请专业机构作为辅助。这是因为

大多数的慈善家,即使是经验丰富的人,都认为有效率地资金管理比捐赠更为困难,

于是他们大多聘请了专业人士和机构进行资金管理。例如

2005 年开始担任洛克菲勒

基金掌门人的朱迪思·罗廷(Judith Rotin)

就是美国知名大学的管理人,前身是宾26

西法尼亚大学校长;盖茨基金的全球发展项目的负责人西维娅·波维尔(Sylvia

Mathews Burwell

)具有在麦肯锡做财务机构的咨询经验,以及就任克林顿政府办公

室管理和预算代表主任的资质;2008 年 1

月刚刚接任福特基金会总裁之职的鲁斯·乌

比纳斯同样也在麦肯锡公司有过 18 年的专业咨询经历。

4.2

重视个人的捐赠

海外的慈善基金资金来源渠道较多。其资金来源主要包括个人捐赠、基金会捐赠、

遗产捐赠和企业捐赠构,其中,个人捐赠是绝对的大头,而企业慈善捐赠则较少。在

美国,企业慈善捐赠占社会捐赠资金总额的比例长期徘徊在

5%左右,远低于个人捐

赠(75%),也少于基金会捐赠(12%)和遗产捐赠(8%)

1

。如此高比例的个人捐赠和

个人的高额捐赠,与欧美地区社会制度和捐赠政策密不可分。

在美国,由于个人遗产税的征收比例特别高,而且实行缴税比例随着缴税额的逐

级递增而递增的征税方法,所以很多富人在其遗言中更愿意将其大部分财产捐赠给慈

善机构,主要便是慈善基金。此外,美国在个人和企业的所得税制上,实行大力的鼓

励捐赠的政策,从而使得美国社会公众将慈善事业捐赠变成一种社会常态。据对

1989

年、1991 年、1993 年、1995 年和 1998 年的统计分析,全美国

70%以上的家庭都对慈

善事业有某种程度的捐赠,平均每年每个家庭捐赠 900 美元,占家庭总收入的 2.2(%详

见下表

1)。整体而言,美国平均的个人捐赠占个人收入的 1.8%。另外,美国家庭年均

贡献志愿劳动所创造的价值为 1200 美元,占家庭总收入的

2.36%

2

(详见下表 2)。在http://www.52zuoye.com/

美国所有慈善捐款中,约有 85%的捐款来自普通百姓, 约有 10%的捐款来自公司企业,

另有

5%来自大型基金会。而且在个人捐赠中,很多低收入者也加入到了捐赠的行列,

美国的低收入阶层和亿万富翁一样,热心慈善并积极捐款。有人形象地说,在每一位

比尔·盖茨的身边,都站立着数以百万计的热心慈善事业的普通百姓。最为可贵的是,

与拥有巨大财富的人相比,低收入的人在他们总收入的百分比中,用于捐款的比例更

高。以

1992 年为例, 全美国当年的慈善捐款共达 1,243 亿美元,

其中来自个人的

1

资料来源:上海交通大学,姚俭建《美国慈善事业的现状分析:一种比较视角》

2

资料来源:The New

Nonprofit Almanac and Desk Reference, The Essential Facts and Volunteers,

Published

by Jossey-Bass, 200127

达 992 亿, 占 81.4%。最富有的美国人中 20%

所捐赠的钱,占了全部善款的 20%, 不

过这些人的财产占了全美财富 80%,因此他们的捐赠与收入还是有十几个百分点的落

差;收入在 10

万美元以上的家庭, 他们的捐款比例则为 2.2%;而收入在 1 万美元以

下的家庭,他们捐出收入的

5.2%

1

。这也许是因为低收入的人更接近社会底层,

更了

解那些需要帮助的人的需求。从上述中可以看出,美国的慈善基金在资金的筹集方面

很好的利用了在制度和政策的支持,形成了社会公众热心捐赠的文化氛围,使得美国

的慈善基金获得了一个稳定的资金流。

1 美国家庭用于慈善的捐赠

1998 年 1995 年 1993 年 1991 年 1989

年均家庭捐赠额(单位:美

元)

1,075 1,017 880 899 978

占年均家庭收入百分比 2.1% 2.2% 2.2%

2.2% 2.5%

资料来源: The New Nonprofit Almanac and Desk Reference, The Essential

Facts

and Volunteers, Published by Jossey-Bass, 2001

表 2

美国家庭贡献志愿劳动所创造的价值

1998 年 1995 年 1993 年 1991 年 1989 年

年均家庭价值额(单位:美元) 1, 339

1, 279 1, 193 1, 155 1, 192

占年均家庭收入百分比 2. 2% 2. 3% 2. 4% 2. 4% 2. 6%

资料来源:

The New Nonprofit Almanac and Desk Reference, The Essential Facts

and

Volunteers, Published by Jossey-Bass, 2001

4.3

实现慈善基金的保值和增值

在海外的发达国家和地区,捐赠和各种赞助可以作为慈善基金资金来源的基础,

但是投资收益才是慈善基金稳定发展的关键。海外慈善基金在资金管理非常注重资金

1

资料来源:The

New Nonprofit Almanac and Desk Reference, The Essential Facts and Volunteers,

Published

by Jossey-Bass,

200128

的保值和增值,因为其目标主要是长期的为社会服务,其对财务和资金方面的要求是

要能够给慈善项目的运作提供一个稳定的现金流。

一方面,慈善基金借助于海外发达国家雄厚的产业资本的直接捐助和资助,以及

发达和成熟的资本市场进行慈善基金资金的投资运作,以实现慈善基金资金的增值,

从而为未来持续的现金流流出提供保障;另一方面,慈善基金会还不断的进行跨国投

资运作,以实现其长期的财务目标,而且这些国际化的投资运作中部分还是属于高风

险的投资运作。美国的哥伦比亚大学慈善基金会在其慈善基金的资金管理中就将视野

瞄向全球,将其基金会下所管理部分资金投资与新加坡资本市场的同时,还以

QFII

的身份来到了中国的资本市场,并投资于中国 A

股。而盖茨基金会则秉承分散风险和

均衡投资理念,在美国主要是投资一些传统经济的企业,并且采取“逢低吸纳,逢高

抛售”的方法获利,早在 2004

年盖茨基金就被合法审批为国外 QFII

的身份投资中国

股市,而且该基金全球发展项目的负责人西维娅·波维尔具有在麦肯锡做财务机构的

咨询经验,以及就任克林顿政府办公室管理和预算代表主任的资质。最近的例子就是

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2008 年 6 月以来,中国资本市场监管层就批准了 Robeco 等多家 QFII

资格,其中

的美国耶鲁大学基金和哈佛大学基金就是属于慈善捐赠基金,基金资金运作的巨大成

功又在很大程度上归功于哈佛管理公司的首席执行官杰克·迈耶,因为在其管理该基

金的

15 年里历史中,迈耶凭借其敏锐的投资目光,让哈佛基金猛增了 5

1

。从这些

慈善基金成功的背后我们可以看出,海外发达国家和地区慈善基金资金运作的成功不

仅仅是因为海外较高程度的捐赠,还应该归功于其基金管理人的投资运作。

4.4

高度独立性的资金运作

在海外很多的发达国家和地区,慈善基金的投资部门和慈善部门是彻底分开独立

运作的,这种独立性使得基金内部人员各司其职,不会相互干涉,从而进一步提高资

金管理的效率。美国的盖茨基金会就有明确的章程规定,工作人员不能接受与受益方

的馈赠;不得与收益方有利害关系,并且设立了热线倾听电话,接受外界的监督和举

报,为避免纠纷,基金会也不会参与政治事务,或者捐赠宗教团体。美国的克林顿基

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2008 年美国总统大选临近时克林顿的夫人希拉里参选

的事宜被美国媒体联系到基金会头上大做文章,但在民主党 2007 年 9

月的辩论上,

希拉里被问及“能否透露克林顿基金的捐赠者名单”时,希拉里回答这个问题应该由

前总统和他的人员回复,丛中也可以看出,希拉里在尽可能的和这个企业捐赠合作的

基金会保持最大程度的距离,以保持克林顿基金会的独立性,正如美国非营利慈善评

估机构“慈善航行者”(Charity

Navigator)的会长传特·斯坦普说“慈善是好的,

但有效管理更重要”

1

综上所述,发达国家的慈善事业发展中的经验,对当代我国慈善事业的发展具有

重要的启迪意义。就我国而言,在经济体制改革的重要时期,人们旧的价值观被打破,

新的成熟的价值观尚未建立,应当大力宣传慈善事业,颂扬慈善行为,培养乐善好施

的文化氛围。慈善组织在拓展资金来源的同时也要加强对资金管理能力的提升,寻求

专业人士与机构的辅助,一方面提高现有资金的管理效率,另一方面要加强资金的投

资管理,以使基金保值增值。因此只有在借鉴“他山之玉”的基础上依据我国慈善事

业的发展现状制定相应的对策,才能确保我国慈善事业健康蓬勃的发展。

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理,偏离了慈善基金资金管理的能力范围,慈善基金组织的目标和使命就难以实现,

甚至慈善基金本身的生存发展都将受到挑战。因此,慈善基金组织目标的制订和资金

管理目标的制定是密切相关和相互影响的。正如在美国慈善基金的资金管理中,首先

慈善基金的使命要有科学的定位,如果基金的目标是为所有的人提供所有的服务,那

么,这个使命就不可能实现,且慈善基金就会失去明确的方向。相反,如果慈善基金

的目标定得过于狭隘,基金也可能没有足够的必要性继续存在。在有章可循的基金目

标制定以后,一旦慈善基金的资金管理的外部环境发生较大的变化,慈善基金组织的

目标也就需要根据特定财务资源的变化而调整。慈善基金的资金管理目标和组织本身

的目标的制定必须要高瞻远瞩,或者说慈善基金必须提前给出资金管理在未来一段时

间内将面临的机会和威胁的预测以及一些财务上的限定条件,提高慈善基金组织本身

的目标和计划的制定。

5.2

资金管理的内容

慈善基金的资金运动则主要包括资金的筹集、组织运用和核算,因此,其资金管理活

动的内容也主要存在与这四个环节之中。

5.2.1

资金筹集管理

经费筹集是慈善基金财务行为的起点,也是慈善基金资金管理的起点。在非营利

组织的资金管理当中,筹资管理起着关键性的作用,它决定着资金组织、投资管理的

有效性。慈善基金的资金筹集主要有两方面:一是财政补助。即按规定的核算和经费

领报关系从财政部门或上级单位取得的事业经费;二是社会捐助,主要就是企业与个

人的捐赠。

5.2.2

资金的组织运用

慈善基金对其掌握资金的组织运用则是其资金管理的另一个重点,财务性资金的

分配和有效利用是包括慈善基金在内的非营利组织公共支出管理的核心问题,资金组

织运用的使命就是要确保资源的优化配置和有效利用。这种组织运用按用途来分,主

要有:拨出经费、拨出专项款、事业支出、专项支出等。

5.2.3

资金的核算32

慈善基金的资金核算一般分三个阶段:第一,事前核算。捐赠者在向慈善基金投

入资金或提供资源以前,通常会对该慈善基金作出合理的评估,内容涉及慈善基金的

使命和价值观、资金或资源使用的能力和潜在风险等,并限定所提供资金或资源的使

用方式和用途等。目的是防止信息不对称的条件下,慈善基金不恰当的使用资金或资

源。慈善基金内部为了保证组织运作和管理的有效运行,更好地实现组织的目标和使

命,则会制定各种章程、制度等行为规范对员工的行为进行指导和约束,制定各种计

划和预算对组织资金和资源的使用做出安排和限定,以吸引捐赠;第二,事中核算。

主要是指在慈善基金的运作过程中对其资金或资源的使用进行的核算。慈善基金的捐

赠者虽然不参与基金的管理,但仍会对基金的资金管理进行适当的关注和监督,以防

止、发现并及时纠正慈善基金的偏差和管理者道德风险行为的出现。在慈善基金内部,

管理者则需要采取一定的方法和手段密切关注项目的执行情况和资金或资源的使用

情况,对员工的行为进行适当的指导、规范和监督,防止、发现并纠正员工的挪用、

滥用、盗用组织资金或资源等行为,保证组织的正常运作和健康发展;第三,事后核

算。慈善基金资金或资源的捐赠者根据管理者定期提供的资金或资源使用情况及使用

效果的报告,评估其是否符合相关契约、法规和规章等要求。而慈善基金的管理则根

据员工等对组织计划或预算以及财务制度的执行情况,决定对其的惩罚或者奖励,以

及调整员工的行为,达到对其的控制效果。

5.3

慈善基金资金管理的原则和方法

5.3.1

资金管理的原则

慈善基金的资金管理与一般的企业法人和其他非营利组织的资金管理一样,也必

须遵从于一定的管理原则和活动、关系处理的准则。具体而言,慈善基金资金管理的

基本原则和准则包括:执行国家有关法律、法规和财务规章制度,依法管理的原则;

坚持量入为出,勤俭节约的原则;正确处理国家、单位和个人利益关系的原则;社会

效益和经济效益相统一思想的原则;短期行为目标和长期生存、发展目标相结合的原

则。

首先,依法管理,执行国家有关法律、法规和财务规章制度,是慈善基金资金管33

理最基本的原则,财经法规是国家法制体系的一个组成部分,慈善基金作为非营利性

的公共组织,就必须使其各项财经制度、规定和纪律符合财经法规的具体要求,并在

贯彻执行各项财务制度的过程中做到有法必依,在对财务制度执行情况的检查过程中

严格的进行监督检查,做到知法必严、违法必究。

其次,作为一个非营利性的机构,慈善基金资金管理必须坚持公开、透明管理,

量入为出,勤俭节约的原则。由于慈善基金的存在就是要对社会公众的承担其宗旨所

倡导的责任,在其项目活动及其日常的运作中,必须公开、透明管理的管理资金,履

行对慈善基金出资人忠实的义务,履行慈善项目管理责任的义务,并履行国家财经法

规遵守的义务,并在这些前提下,去根据实际的人力、物力和财力,实事求是的去统

筹调度资金,做到量入为出。此外,慈善基金的资金管理需要贯彻勤俭节约的方针,

精打细算,优化资源的配置,提高资金的使用效率,防止铺张浪费,资金滥用,尤其

是在项目运作之前,要对运作项目进行可行性研究,在论证可行的基础上调拨资金,

并跟踪考核,及时反馈自己使用结果和效果,并在项目完成之后进行对比分析总结,

得出经验改进工作。

再次,慈善基金社会责任的使命使其在资金管理中必须正确处理国家、单位和个

人利益关系。作为一个作为公共组织,慈善基金在以公共服务为宗旨的同时,要对对

个人利益加以限制。一方面,慈善基金要生存和发展,保证项目实施的高效,就必须

保证其组织得工作人员得到合理得报酬;另一方面,非政府组织要保证其资产、收入

和利益不被用于任何个人的利益,包括直接的利益和间接得利益。此外,在一些公私

互利性的项目的执行过程中,可以给组织成员一些限制范围内的利益,但必须严格依

据非歧视性原则分给全体成员,因为在这种组织中,往往会出现“不患穷而患不公”

的情况。在欧美等发达国家和地区,慈善基金因为其非营利的特征,在资金管理中往

往无利润分配,不用向相关主体分配营利,将所有营利和所得都用于组织最初创立时

的宗旨。

最后慈善基金资金管理还要遵从社会效益和经济效益相统一思想的原则。由于慈

善在资金的管理中,必须考虑到资金使用的外部效应和内部效益的问题,即社会效益

和经济效益的问题,慈善基金的宗旨往往都是为社会公众服务,这就要求慈善基金组

织在资金管理中必须以社会效益为目标,但是过度的追求社会效益,而忽略了慈善基30

第五章

慈善基金资金管理的目标、内容以及方法

在借鉴海外慈善基金在发展过程中对于资金管理成功之处的基础上,可以总结慈

善基金资金管理的目标、内容、原则和方法如下。

5.1

慈善基金资金管理的目标

慈善基金资金管理的存在着双重目标:外部效应和慈善基金的持续、稳定增长。

因为慈善基金的资金管理的目标是从资金方面保证公共组织实现总目标,并且要制定

为实现总目标的具体的资金管理目标。

5.1.1

外部效应目标

慈善基金的资金管理目标与慈善基金组织本身独特的性质特征密切相关。慈善基

金作为一个非营利性的组织,其运作与管理与一般的市场主体有所不同,慈善基金的

慈善性质决定其目标是提供社会服务而不是自身的盈利,因此慈善基金的资金管理目

标是建立在组织社会价值最大化的基础上的,而不是一般企业的市场价值最大化。具

体而言,慈善基金的资金管理的目标是要服从于组织活动的需要,例如社会稳定、安

全、教育、污水治理和防洪等项目活动。但是,慈善基金资金管理目标服从于组织项

目的需要,并不表明慈善基金的资金管理是与市场化的商业行为完全分开的,其资金

管理的目标是与营利目标并不完全脱离,因为在一个市场化程度较高的经济体里面,

慈善基金的运作往往也采取市场化的方式。慈善基金必须自己考虑本身的长期生存和

发展的问题,在西方的发达国家和地区,慈善基金往往依靠出卖其服务以获得生存和

发展,当然其服务出售对象不一定要是自然人,也可以是政府部门或者其他社会组织

法人,因此,从这一视角而言,慈善基金资金管理的目标还要兼顾到组织本身的长期

生存和发展的问题,要服从于慈善基金的持续、稳定增长。

5.1.2

持续增长目标

从慈善基金资金管理具体目标的制定而言,慈善基金资金管理的目标并不完全是

被动的服从于基金目标的过程,慈善基金本身的组织目标也要根据慈善基金资金管理

目标的一些限定性条件而制定,如果慈善基金本身的目标或者组织使命的定位不合34

金的内部成本和项目实施的经济效益,就会形成资源的浪费或者是给慈善基金本身的

生存和发展带来过于沉重的包袱。因此,慈善基金在资金管理过程中追求的是社会效

益一定下的成本最小化,或者是成本既定下的社会效益最大化。

此外,慈善基金的资金管理还要注意服务于基金本身的发展,遵循短期行为目标

和长期生存、发展目标和谐的原则。慈善基金的活动不同于一般的社会组织或者政府

组织的一次性的慈善捐赠行为,因为一次行动捐赠项目活动的追求的往往是短期的目

标,而慈善基金的行为活动不仅要实现其短期内的项目目标,而且要实现其长期社会

宗旨和履行社会责任的使命。因此,慈善基金在资金管理中要重视其对于短期、中期

和长期的现金流的规划管理,使在可预见的期间内的现金流的情况与慈善基金的使命

实现和项目实施相对应。

5.3.2

资金管理的预算管理法

慈善基金作为非营利性的组织,在资金的规划管理上往往采用预算管理法。慈善

基金的预算计划需要经过基金理事会的审核批准,并要做到合理分解年度预算和落实

管理责任,依法组织收入和保证收入任务的完成,加强支出管理和控制支出预算。慈

善基金在预算执行过程中,要认真遵守年度支出预算,不得突破。各项支出要严格执

行国家财务制度和财经纪律,不得擅自扩大开支范围和提高开支标准,也不得随意改

变资金用途和支出规模。预算拨款和预算外资金收入有指定用途的,应当按照指定用

途使用。慈善基金的资金管理部门要正确运用各种财务管理手段,不断强化单位财务

收支管理,充分挖掘内部潜力,实现各种资源的优化配置,提高资金使用效益;要积

极开展财务分析与监督,严肃财经纪律,避免和防止损失浪费现象的发生。

慈善基金在预算管理过程中,需要及时的分析收支情况,保证年度预算的顺利完

成,即通过各种审核查实保证资金管理的有效,这包括政策性审核、可靠性审核、合

理性审核、完整性审核和技术性审核,其中政策性审核主要指预算的编制要体现国家

的有关方针、政策和财务规章制度;可靠性审核指预算所列各项收支数字要据实可信,

并坚持了量入为出、收支平衡的原刚;合理性审核指收入来源合法、合理、资金分配

和各项支出项目的安排是否恰当,预算收支安排是否符合资金的优化配置原则;完整

性审核指编制内容完整,口径与编制要求相一致,资料是否准确,预算编制的文字说

明符合要求;技术性审核是指预算编制有无技术和数字上的差错。具体的从过程而言,35

慈善基金的在预算执行过程中要建立健全的定期信息反馈、全面检查、分析、考核制

度。检查、分析考核的内容主要包括各项收支预算的执行进度是否与项目计划、受托

任务的进度情况相协调;各项费用支出,是否严格的按照预算和制度执行,有无铺张

浪费和滥支乱用资金现象;各项收入的组织工作是否符合政策规定和组织要求,有无

应收未收或多收、乱收、迟收以及错收的现象;应缴基金专户资金是否及时足额上缴,

等等。在检查、分析、考核的基础上,实事求是地总结预算执行过程中的问题,并及

时改进,保证年度预算的顺利的完成。36

第六章

我国慈善基金资金管理的对策

改革开放以来,随着社会主义市场经济体制的建立、劳动生产效率的提高,出现

了许多新的弱势群体以及由此产生的社会问题。而这些有不可能完全通过政府来解

决,在存在政府失灵与市场失灵的情况下,慈善基金应运而生。但是如前所析,我国

慈善基金在目前的发展中存在诸多问题,如相关法律法规不健全、组织与管理水平不

高、发展规模较小等,而这些问题正日益影响慈善基金的健康、稳定、长期发展,也

影响着社会的安定和谐。因此,本章我们为慈善基金的进一步发展从多个方面提供了

相关建议。

6.1

拓宽慈善基金资金来源,完善多层次化的筹资体系

对于慈善基金的资金管理,首要的拓宽筹资渠道,建立稳定的资金来源,并在筹

资过程中掌握一定的筹资技巧。

6.1.1

完善慈善事业筹资机制

大力拓宽筹资渠道,建立稳定的资金来源,获得稳定的、宽广的融资平台。慈善

基金的主要融资渠道是国内外社会各界的捐赠与赞助,包括各类工商企业、事业单位、

社会团体组织以及个人的捐赠与赞助,在我国,尤其是要拓展个人捐赠的广度与深度,

不仅在文化精神上要倡导个人捐赠的良好风尚,而且可以通过个人所得税的捐赠可抵

免条款及加大遗产税的征收等措施从物质上鼓励个人捐赠,尤其是要重视增加个人遗

产捐赠占慈善基金的资金来源比重,在这方面要注意借鉴欧美等国家的经验。此外,

还要继续做好港澳台同胞、海外侨胞及国际友人、团体的捐赠和赞助工作,这部分捐

赠和赞助是我国慈善事业发展中重要的资金支持部分。我国慈善基金还有一个特殊的

融资渠道,就是政府的资助和补贴。鉴于我国的特殊国情,在经济水平相对较低和中

央集权的政治管理制度背景下,一定程度上的政府的资助和补贴对于慈善基金的发

展、壮大和持续运作就显得十分必要,因为政府的资助和补贴的对于慈善基金的项目

运作上的限制规定可以更加的灵活,而其他形式的捐赠资金的运作范围限制往往较多

且复杂。其实慈善基金由政府支持早已有香港为典范,而且其运行优点也在香港地区37

彰显。在香港强大的财政支持下,管助民营的官方财政主导性的社会公益事业的运作

往往具有更强的执行力,其效果也往往是立竿见影的,因此,我国慈善基金的发展在

一定程度上需要的政府的资助和补贴。此外,政府的资金支持不仅仅体现在政府资金

的资助和补贴上面,政府还可以采用更多的间接手段对慈善基金的发展给予支持,例

如投资项目收益的税收减免,投资资金以及项目运作过程的杂费减免,以及投资范围

限制的减少和审批程序的简化等等。

6.1.2

规范的融资程序

完善多层次化的筹资体系,不仅资金的来源渠道要多层次化,而且还要使得慈善

基金的融资程序更加规范,融资方法和手段更加的合理。首先,慈善基金在向个体对

象募集资金的时候,要有针对性,募集过程中加强对效益好的企业和富有个人的募捐

宣传,并提供质量较高的、便捷和透明的捐赠流程服务,并在此过程让捐赠者培养起

慈善意识,与之形成良好的、稳定的合作关系;其次,在慈善捐赠过程中要注意募捐

资金的指向性,即募集资金的使用方向最好是指向那些贫困或危难区域人们最需要解

决的、社会最关注的或社会影响力大的、见效快或者成效大的项目,例如抗洪抗震、

助残助医等;再次,在募捐过程中要注意募捐资金使用范围的明确具体,因为明确具

体的说明募集范围之后,募集更容易得到捐赠者的信任和支持;最后,慈善基金在资

金的募集过程中还应该要注意募捐的时机性,并做好募捐的准备,很多的慈善基金运

作项目都具有一定的时效性,其资金的使用并不需要所有资金一步到位的,因此可以

与捐赠者签订捐赠合约,在资金恰好需要之时转提款项,这就要求募集之前最好事先

准备好慈善项目书,包括救助项目运作过程的现金流向表等。

6.1.3

政策对慈善事业的支持

在税收及财政政策上对慈善事业有所倾斜,利用税收杠杆,通过对慈善捐赠减免

税收,以实现对慈善事业参与者的税收照顾和优惠,从而鼓励人们积极参与。另外,

在技术条件成熟后开征遗产税、赠予税乃至特别消费税等,引导富裕阶层承担更多的

社会责任,应用政策和法律调控机制,促使更多的社会资源整合起来,为我国的慈善

事业发展贡献力量。国家财政也可以考虑给第三部门的发展安排更多的转移支付,以

壮大慈善事业长期发展的社会基础。另外,要逐步建立慈善资金的集合信托管理制度,

为中小慈善机构提供善款的保值增值服务。政府对于慈善基金资金运作提供法律支39

6.2.3

完善资金的管理运营机制

(1)建立基金制度

慈善机构的基金可分为创始基金和专项基金。创始基金捐

赠人应有良好的社会形象和社会公认的经济成就。志愿成为创始基金捐赠人的款额不

少于该慈善机构规定的数额。创始基金捐赠人是该慈善机构永久理事。专项基金由捐

赠人指定捐赠方向,如助学基金等。对于基金外的慈善款项,澳赵国家统一的财务规

定,加强资金运作管理与监督。

(2)专款专用

专项资金的使用效益与效率直接影响着组织的财务效果。由于

专项资金的机会成本几乎为零,这就使很多组织在使用时,不注意其利用率的高低,

造成了很大的浪费。这与组织管理者的财务意识薄弱、素质不高有很大关系,有的慈

善组织管理者甚至专门利用专项基金来充实自己的腰包,假公济私,打着为大众服务

的幌子骗取国家或企业、个人捐赠者的钱财。对此,应予以严厉打击和坚决惩处。

(3)慈善基金的运营原则

应该坚持低风险、高报酬的原则,购买政府和企业

债券,投资时间短、见效快的项目,政府将对其投资实行投资保护,对一些公益赢利

性项目可由慈善基金优先投资;也可实行委托投资,在确保保值的前提下委托专门机

构进行投资。

(4)实行募捐和救助相分离

两者的专业分工与协作,有利于增强资金的透明

度,提高工作效率和社会公众的信任度,促进互补,有利于整体慈善事业健康发展。

(5)组织资金协调

由于慈善组织使命的特殊性和非营利性,有时为了给其利

害关系人带来私益,它可以投资于某些负利润项目,但是它的管理者必须清楚这样的

投资所包含的财务机会成本。为保持慈善组织的财务活动能够正常运转,它在计划期

内所有投资项目的现金流量的净现值,加上它所获得的未附限制条件的其他收入的价

值,必须大于或等于零。慈善组织也要进行债务融资,它同样要受到一般企业所面临

的财务危机成本和代理成本的影响,所以,权衡理论也适用于慈善组织,这些组织的

最优资本结构,至少表面上看是由权衡理论来确定的。组织的管理者应在资金的留存

与当期使用项目之间进行协调,既要确保组织使命的实现,又要保持组织持续的财务

活力。40

6.3

在资金存托管制基础上加强资金的投资增值

一般情况下,慈善基金的资金通常来源于其他组织或个人的捐助。任何组织和个

人在向慈善基金提供资金后,便失去了其相应的所有权和报酬索取权,那些资产也就

成为了该基金所拥有和支配的社会公共资产,并且捐赠者一般也不会参与到基金的管

理中去。在这种情况下,如何避免基金被挪用甚至贪污?有必要建立资金存托管制度

以使资金的保管与使用相分离。此外,对于现有资金的投资增值对于慈善基金的持续

稳定发展也有着重要的作用。

6.3.1

完善资金存托管制

以国务院为领导的立法部门制定和颁布慈善基金的存托制管理办法或者规定,并

将存托管资金的范畴和托管人的法定职责明确。在资金托管之下,慈善基金的托管人

至少应对信托资金使用和收回情况、项目进展情况(或有价证券投资的合规性情况)、

信托利益计算和分配情况予以监督,并每季度提交书面托管报告,由信托投资公司按

规定定期向委托人、受益人和有关银监局披露。遇有信托投资公司违规操作、集合信

托计划资金使用方的财务状况严重恶化、担保方不能继续提供有效的担保等重大情况

时,托管人应当立即向信托投资公司注册地银监局提交书面报告。具体而言,这一制

度可以包括以下七个方面的内容:安全保管慈善基金的全部资产;执行慈善基金管理

人的投资指令,并负责办理慈善基金名下的资金往来;监督慈善基金管理人的投资运

作,发现慈善基金管理人的投资指令违法、违规的,不予执行,并向监管部门报告;

复核、审查慈善基金管理人计算的慈善基金资产净值及慈善基金价格;保存慈善基金

的会计账册、记录

15

年以上;出具慈善基金业绩报告,提供慈善基金托管情况,并

向监管部门报告;慈善基金契约、托管协议规定的其他职责。可以说,采用慈善基金

资金的存托管制度,可以使得慈善资金的资金使用者不能完全掌控慈善资金的所有权

利,只有在资金使用的过程中向存托管机构发出资金的使用指令,而资金的划拨也通

过存托管的专户走流程,就可以使得资金的使用者并不是直接涉足于资金操控,也就

使得资金使用的透明度大大增加,从而减少了慈善资金被贪污、挪用和滥用的可能性。

6.3.2

资金的投资增值

在基金安全使用的基础上,为了更好的实现组织的目标使命和维持组织运行的稳

定性与长期性,慈善基金也需要通过某些特定的方式与途径开展投资活动。因此,投41

资管理也是基金资金管理的重要内容。在基金的投资管理中,我们首先应该遵循安全

性、流动性以及收益性三大原则。另外还要注意下面三点:第一,价格预测。由于现

在慈善基金主要投资产品为各种债券,因此基金在判断某项投资是否可行时,必须尽

可能的预测各种债券的价值、投资于各债券的收益率等。在预测过程中,要特别注意

投资期和投资的安全性。还可以通过对不同债券预期收益率进行预测,比较利息收入

与债券面值折合为投资成本的折现率进行选择;第二,时机选择。确定合适的入市与

出市点,是投资能否的获利的关键;第三,资金配置。资金的配置包括投资组合的设

计,多元化安排,在不同的投资工具之间分配资金,以及收益与风险之间的权衡。

6.4

完善内部的均衡治理结构

慈善基金的资金管理的高效首先来自于制度架构上的科学合理,只有在拥有了良

好的内部治理结构以及相对应的一系列的科学的管理和控制制度之后,才能真正获得

较高水平的资金运营能力。慈善基金在财务管理方面可以实行定员和定额管理,即慈

善基金年在编制主管部门在国家有关计划内,根据慈善基金的规模大小、业务范围和

工作任务的繁间所规定的人员配置标准,根据公共组织开展业务工作的客观需要,结

合财里的可能,对慈善基金的财力和物力的消耗、赔偿、配备以及利用等方面岁规定

的指标额度。按照“统一领导、分级管理”的要求进行制定定员定额制度,并以定员

定额为依据编制、审核单位预算,认真据以执行,才能保证慈善基金预算的公正合理,

防止在部门、单位之间出现苦乐不均、宽严不一的情况,从而促进慈善事业的健康均

衡发展和组织工作任务完成,可以说以利用定员定额的促进和约束的作用,控制人员

超编,挖掘内部潜力,加强经济核算,一发开辟财源,合理安排资金,积极节省开支,

提高自己资金使用效益,推动慈善基金整体财务管理水平的提高。并在定员定额管理

中,通过检查、对比、分析、及时发现财务管理中的薄弱环节,以便采取积极有效措

施,改进财务管理工作,解决和纠正工作中存在的问题;同时,通过及时总结推广先

进经验,实现以先进促后进,达到全面提高的目的。

6.5

构建科学合理的财务决策、执行与内控机制

慈善基金应构建科学合理的财务决策、执行与内控机制。38

持,最直接的就是体现在财经法规上对于慈善基金的支持。目前世界上有很多数国家

税法中都有对慈善捐赠的税收优惠以及豁免的规定,而我国

2008 年 1 月 1 日生效的

《企业所得税法》规定,将对非营利组织的投资经营性收入征收

25%的企业所得税,

而这将对我国慈善基金的资金运作承受巨大的压力,其中非公募基金会的运作则备受

该新法的打击。因此,我国财税政策对于慈善基金的支持力度还有尚待进一步挖掘的

空间,国家

6.2

加强慈善基金的资金管理,提高慈善基金资金的使用效率

美国非营利慈善评估机构“慈善导航者”(Charity

Navigator)的会长传特·斯

坦普说“慈善是好的,但有效管理更重要”。对于慈善基金而言,高效率的资金使用

与多层次的筹资渠道一样是资金管理的重要环节,甚至更为重要。而提高慈善基金的

资金管理水平,可以从下面三个方面入手。

6.2.1

职业化运作

企业如何处理与公益项目之间关系的问题,怎样把善款用到最恰当的程度收取最

好的效益,都需要职业化运作。全国政协委员、香港骏豪集团主席朱树豪认为,慈善

机构要引入职业化的管理运作模式,管好用好救助资源。我国慈善业可以在管理机制

上引入职业化概念,建立一个分工明确、专业运作、资源优化组合的体系,把筹款与

花钱明确分离,把慈善筹款机构和项目实施机构进行职能划分,筹款机构专注做好劝

募工作,实施机构专注做好可供捐赠人选择的好项目,监督项目的实施过程和效果,

使社会的善心善举通过慈善体系对整个社会进行捐赠。由企业出资,聘请公益组织专

业操盘手运营的公司化基金会,被现阶段社会学者评为最具发展潜力的公益组织。

6.2.2

挑选、培养慈善专业人才

不可否认的是,相当一部分由企业设立的基金会,目前仍然停留在企业内部运作

的阶段。而人手较少,尤其是缺乏专业人士,是困扰其的突出问题。许多基金会不得

不把领域缩小到很小的范围内。因此,应大力推动慈善从业人员的培养工作。加强培

训教材的编写工作,设置有针对性的培训课程。采取有效方式,轮训现有的慈善工作

者。不断丰富他们的专业知识,提高其工作技能。43

要方面。应该向社会公众提供真实、可靠、及时的的资金收支状况、现金流量状况、

融资状况、预算管理等等。

综上所述,财务决策机制是核心,是决定基金命运的关键,而财务决策的落实必

须通过组织运作和执行,即财务执行机制是基础,而监督是保证有效执行的基本手段。

6.6

为慈善基金资金运作提供更加完善的政策法规支持

法律应尽快为慈善事业的发展提供规范蓝本和管理制度,为慈善基金资金运作提

供更加完善的政策法规支持。

6.6.1

加快立法和制度建设步伐,制定慈善基金法

健全的法律法规,既是慈善基金发展的制度环境,也是政府监管的法律凭据。

建议结合我国国情制定一部统一的慈善基金法,主要内容涉及监管体制、财产关

系和内部治理结构,并据以完善相关法律体系。改革慈善事业的准入制度,健全公益

财产管理制度、公益机构分类分级监管制度、行业评估制度和信息统计制度,使行业

组织的进入和运行有法可依,独立发展。通过慈善基金法,从法律制度上为慈善基金

的健康发展提供宽松的必要的法律空间。新法的重心应该是规范非营利组织的行为,

明确界定哪些行为是被禁止的,哪些行为是需要限制的,哪些行为是法律所倡导的,

并提供不同违法行为的不同处罚的明确清晰的信息。

6.6.2

改革政府监管模式

目前迫切需要对公益机构的双重审批、注册的进入制度进行重大改革,在尽可能

大的范围内取消公益机构的主管部门审批制,采取直接注册或备案制的进入制度,培

育更多的慈善公益组织,由市场优胜劣汰。

同时借鉴国外经验,建议成立类似证监会和银监会的统一的监管机构,可以取名

为民间组织监督委员会。其主要职责:一是制定规范性的章程范本、财务准则、申请

减免税及公共资助指南,规范慈善组织的发展;二是在全国范围内建立接受公众举报

的管理网络,及时依法调查和处理慈善组织的违法行为;三是对于不履行法律规定义

务的慈善组织,民监会应发出书面警告,限期履行相关义务,对于限期不履行相关义

务的慈善组织可以委托独立第三方机构进行调查、检查和评估,并向社会公布;四对44

募捐的监管。对不享有募捐资格的慈善组织私自募集资金的,民监会可以收缴其募集

的资金,返还捐赠人。

6.6.3

建立和健全相关财务管理制度

公益财产的和慈善组织的财务管理制度也需要尽快出台并实施。多年来,慈善组

织只能借用企事业单位财务管理制度,在会计科目的核算上牵强附会,给慈善组织的

财务反映和监督带来诸多不便。慈善组织要分类分级管理,慈善筹款机构、慈善执行

机构要相互区分,全国性、区域性和社区性公益机构要相互依托发展。要建立全国性

慈善信息统计制度,对慈善捐赠进行确认、登记、分类、汇总,是衡量慈善事业发展

水平、规范慈善事业发展所必须的。各级政府应规范自己的行为,目前一些地方政府

已出现占用、挪用慈善基金会民间捐款的现象,应当坚决制止,并引以为戒。

如上所述,我国的慈善基金虽已取得了一定的发展,但仍处于营养不良的起步阶

段,尤其是构建有效促进慈善基金培育、发展和管理的法律制度体系,仍然是一个需

要长期努力的系统工程。但是慈善基金发展的大趋势已经不容改变,面对市场经济、

多元治理的必然趋势,迫切需要构建和完善相关非营利组织的法律体系,用良好的制

度条件促进慈善组织的健康稳定发展。

6.7

加大对慈善基金资金管理的内外部监督

慈善基金的监督包括两个方面:一方面是机构内部监督的自律机制;另一方面是

接受社会各界监督的他律机制。

6.7.1

建立和完善慈善基金的自律机制

慈善机构的自律是监督机制的最重要组成部分,是监督体制的第一层次。在慈善

基金的自律方面,需要做到思想上、体制上以及制度上的自律:首先,要在思想上自

律,这是慈善机构的精神建设。慈善基金要不断地从实践中逐步总结各自的指导思想,

提出明确的救助行动方针,确定组织的工作精神,制定工作人员守则等等。在管理思

想和自律措施方面,要得到政府的认可和支持,社会各界的赞同和参与,把海内外爱

心人士汇集在慈善的队伍中,以此推动了慈善事业的发展;其次,要在体制和机制上

自律,慈善基金要借鉴发达国家和地区同类机构的规范做法,按照科学、精简、高效45

的原则,分层设立了以理事会为核心的科学、民主的决策机构,以各专业工作委员会、

职能部门为基础的日常工作机构,并以分队组成志愿服务机构。各类机构分工要清晰,

职责明确,既保证各项慈善工作的顺利完成,又赢得普遍的社会信誉。慈善基金还要

设立监事会、内审室,作为内部的监督、自律机构,对慈善基金的运作、日常工作机

构及分支机构的各项工作进行监督检查,确保慈善资产的依法运作及财务管理的规范

进行;再次,要在制度上自律。慈善基金成立之初,就按照国际惯例,坚持组织原则,

对慈善工作运作的各个重要环节,制定了一系列的工作制度,并随着情况的变化不断

充实、完善,用科学的制度,来强化内部管理,提高自律水平和自我管理能力。

6.7.2

强化慈善基金的他律机制

慈善机构的外部监督是监督体系的第二个层次,建立一套较为完善的、行之有效

的外部监管机制包括:一是要接受行政监督。政府是对慈善机构实行外部监督的重要

主体。慈善基金多为民间社会团体,虽然实行独立运作,但不能与政府的领导背道而

驰,这些机构应该通过年鉴、提供年度报告、经常沟通汇报等形式向政府汇报相关情

况,不断完善和改进自己的工作;二是自觉接受法律监督。慈善事业的顺利发展是以

法律的监督与保护为基础的。慈善基金组织可以邀请律师参加重大活动、参与项目的

谈判,起草重要文件,以确保基金依法行善;三是认真配合审计、评估监督。慈善基

金成立以后就应聘请常年会计顾问,参与财务管理和资金运作,每年对基金以及各分

会、各所属单位进行严格审计,并通过媒体向社会公布。基金还可以聘请具有较高资

质的评估机构,对基金的整体情况进行评估,内容包括基金的基本素质、基金风险分

析、基金信任度、发展前景等。全面的分析和科学的评估,会有效地促进工作,提高

基金的素质,增强自身的社会公信度;四是积极动员社会监督。慈善基金要注意增加

工作的透明度,对基金的使用和管理情况,通过多渠道向社会公开。另外还可以实行

项目公示制度,将已经做得比较成熟的慈善救助项目以及最新救助计划通过媒体分批

向社会公示,让捐款人知道自己的捐款用在哪里,所得到的社会效益;

6.8

建立慈善基金行业协会,提高慈善基金公信力

党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题

的决定》中明确指出:“引导各类社会组织加强自身建设,提高自律性和诚信度。”把42

6.5.1

完善财务决策机制

由于慈善基金的组织运营,其资金来源主要是社会捐助。而捐助行为的实现,资

金进入相关的慈善基金,捐助者就不能对其所捐的资金的运用实施实质性的控制,也

不能在将来索取与所捐资金相对应的未来报酬。因此,慈善基金没有如企业那样基于

剩余收益索取权的所有权委托者,慈善基金的财务决策主体是慈善基金的运营者。其

决策主体对于财务决策应遵循三个原则:1)全面性原则。在确定决策目标时,必须

全面收集和整理分析决策对象的各种信息与资料,把握各方面的关系,以防止信息不

对称带来的决策失误,从而是相关决策建立在可控的信息基础之上;2)合理性原则。

在决策过程中,要尽可能让目标在实践中进行检验,不断根据反馈的信息,对决策活

动及时分析评价,使得最终决策目标具有现实针对性,即正确的决策目标必须是合理

的;3)预见性原则。决策目标的制定,决策者必须根据现有的资料以及对未来的判

断,运用科学的方法来进行有预见性的决策。相对而言,由于我国的慈善组织管理思

想和手段的落后、“家长制”、集权思想严重、信息流动不畅,面对瞬息万变的环境,

往往不能适时作出反应,使得决策机制实施难度较大。

6.5.2

提高财务执行力

慈善基金的财务执行机制就是资金配置管理的具体过程。第一,要进行财务预算,

通过预算,把基金开展项目所需要的资金落实到每一环节,并通过责任单位和责任人

分清各自的责任。在具体执行过程中,通过责任控制系统,实行有效的监督和控制以

及信息的及时反馈与沟通,使基金的目标得到财务方面的有效保障。

6.5.3

加强财务内控机制

从财务角度来看,慈善基金的财务监督机制主要在于保障其依法履行筹集和使用

公共资金,不断提高资金的使用效率,保护公共财务安全,最终完成其使命。对于慈

善组织的财务监督一般包括内部监督与外部监督。内部监督主要执行内部财务控制制

度的各有关职能不部门对基金的内部资金流动过程与环节进行全面的监督,而外部监

督主要是指政府、行业协会以及社会舆论对于慈善基金组织运营以及资金运营的有效

监督。具体措施可以从下面两点入手:1)建立慈善基金的内部控制制度,最重要的

便是预算管理以及财务收支方面的管理制度。确立基金及其内部人员的行为规范;2)

公开披露财务信息。这是慈善基金取得社会公信,获取社会支持、接受公众监督的重47

第七章

结束语

7.1

本文的结论

本文在回顾国内外关于慈善基金资金管理的相关文献及其理论的基础上进行总

结,发现目前我国慈善基金资金管理中存在着资金的来源和使用中的一系列问题,分

析了资金来源中的规模和结构等问题,以及资金使用中的信息披露、资金使用不规范

和管理不到位等问题,并在分析问题之后,对影响我国慈善基金资金有效管理的原因

进行了分析探讨,找出了影响我国慈善基金资金有效管理的七大因素。

他山之石可以攻玉,在分析了国内慈善基金资金管理中存在的问题之后,借鉴了

海外慈善基金的资金管理的成功经验。具体包括企业家资金管理才能的充分应用,在

制度和政策中重视个人的捐赠,在国际化的管理中实现慈善基金资金的保值和增值,

以及资金运作要保持高度的独立性。

由于慈善基金资金管理与一般企业法人的资金管理相比存在很多的特殊之所,因

此,文章还重点分析了慈善基金资金管理的一些目标、原则、内容和方法,以期为慈

善基金的资金管理提供理论上的借鉴。

最后文章通过借鉴海外慈善基金在发展过程中对于资金管理的成功之处,结合慈

善基金资金管理的一些目标、原则、内容和方法,针对我国目前慈善基金资金管理中

存在的问题,以点带面的提出我国慈善基金发展与提升我国慈善基金资金管理能力的

八条对策建议:首先是建议拓宽慈善基金资金来源的,完善多层次化的筹资体系;其

次认为应加强慈善基金的资金管理,提高慈善基金资金的使用效率;再次是慈善基金

要在资金存托管制基础上加强资金的投资增值;而后是慈善基金组织要完善内部的均

衡治理结构;接下来从内控的角度,建议慈善基金构建科学合理的财务决策、执行与

监督机制;然后提出了应该为慈善基金资金运作提供更加完善的政策法规支持;此外,

还认为要加大对慈善基金资金管理的内外部监督;最后建议建立慈善基金行业协会,

提高慈善基金公信力。46

社会组织的公信度建设提高到构建和谐社会的高度,而提高慈善基金的社会公信度,

必须完善慈善组织的行业协会与建立健全监督机制。

建立和加强慈善公益组织的行业自律、能力建设及专业化发展步伐,迅速提高慈

善公益组织的整体素质。公益组织的公信力是一个有实际影响力的指标,关系到公益

组织吸引公众的筹款能力。公信力的加强要通过行业自律,特别是要通过专业分工、

相互监督、相互依存来实现。现阶段要继续大力培育一批国字号的公益筹款机构,进

一步突出并规范它们引导行业发展的主导能力和风范,形成与合乎规范并接受资助的

慈善执行机构的相互合作和相互监督。同时,要大力发展基层社区性慈善公益机构。

它们直接面对基层的问题和需求,针对性和快速反应能力较强,而运作成本相对较低,

能够将慈善行动的价值延伸到社区,满足社区慈善的需求。50

18

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7.2

本文创新

慈善基金的资金管理问题属于非营利组织的资金管理范畴,与企业财务、投资基

金的资金管理相比具有较强的特殊性,而且目前专门针对于慈善投资基金的研究较

少,而本文借鉴了国外的一些操作经验,并借用了一些盈利性组织和非盈利性组织对

资金管理的一些原理和方法对慈善基金的资金管理问题进行了探讨。

7.3

本文不足与有待研究之处

慈善基金的资金管理没有成熟的财务模型或者管理机制可以直接照搬,这将给问

题的深度研究带来更多的空间。同时,随着相关法律和政策方面的变动,慈善投资基

金的资金管理的法规和操作问题还要继续深入研究。此外,而且目前有关慈善基金的

资金管理方面的公开数据和统计资料相对较少,本文未对慈善基金的资金管理效率做

实证检验,这也是本文的有待于继续的研究之处。56

Sir Arthur Hobhouse, The Dead Hand, Chatto and Windus, 1880

57 Ernest Victor

Hollis, Philanthropic Foundations and Higher Education, Columbia

University

Press, 1938

58 Warren Weaver, et al. , U. S. Philanthropic Foundations: Their

History, Structure,

Management and Record, New York: Harper & Row,

Publishers, 1967

59 Robert H. Bremner, American Philanthropy, the University

of Chicago Press, 1988

60 Helmut K. Anheier and Stefan Toepler (eds), Private

Funds, Public Purpose:

Philanthropic Foundations in International

Perspective, Kluwer Academic/ Plenum

Publishes, 1999

61 Thomas K.

McCarthy, Noblesse Oblige: Charity and Cultural Philanthropy in Chicago,

1849

一 1929,University of Chicago Press, 1982



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点评

金英芝  请看t.cn/A6wTqUPn(网址) 肺炎迅速蔓延 ,疫情严峻,看海外真实报道...... git.io/gzzzz (网址)  发表于 2020-11-19 01:58:40
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